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Istanza autotutela: ricorso contro il rifiuto

16 Dicembre 2018


Istanza autotutela: ricorso contro il rifiuto

> Diritto e Fisco Pubblicato il 16 Dicembre 2018



Il contribuente non può impugnare il diniego al ricorso in autotutela del fisco perché non ha diritto a ottenere risposta.

Immagina di aver ricevuto una richiesta di pagamento da parte dell’Agenzia delle Entrate per una tassa che ritieni aver già versato. La richiesta è così palesemente illegittima che non ritieni necessario far ricorso al giudice. Peraltro l’importo è talmente basso da non giustificare la spesa di un avvocato. Per tutelare comunque i tuoi diritti, invii un ricorso in autotutela, sicuro che questo basti ad annullare la pretesa. Così scrivi tutti i motivi di contestazione in una raccomandata e la spedisci, con ricevuta di ritorno, all’ufficio delle imposte, convinto che le tue richieste saranno accolte. Senonché, con somma meraviglia, scopri dopo qualche settimana che la risposta del fisco è negativa: la tua istanza è stata rigettata. Ormai però sono scaduti i termini per agire in tribunale contro l’atto illegittimo. Ti chiedi allora come comportarti, ossia se puoi fare ricorso contro il rifiuto dell’istanza in autotutela o se, invece, devi rassegnarti a pagare.

Prima di te, la stessa questione è stata più volte affrontata dalla giurisprudenza e spesso è finita sui banchi della Cassazione. Proprio la Suprema Corte ha, di recente, espresso i seguenti principi [1].

Diniego in autotutela: si può impugnare?

Il diniego di autotutela non è impugnabile dal contribuente perché non è un atto dovuto.

L’autotutela – spiega il collegio – non costituisce un diritto in capo al contribuente, ma è solo un invito che il cittadino rivolge alla pubblica amministrazione a riconsiderare la propria attività già svolta, assumendo eventualmente una diversa decisione; né tanto meno costituisce un dovere del fisco provvedere o avviare un procedimento a ciò mirato. 

In pratica, l’autotutela è solo un modo per consentire alla PA di non sbagliare, di correggere i propri errori ottemperando così ai principi costituzionali che le impongono di agire nel rispetto della trasparenza e dell’imparzialità.

La Cassazione afferma pertanto che il diniego di autotutela non è impugnabile. Ciò non costituisce una violazione del principio costituzionale di legalità e buon andamento dell’amministrazione [2]. Del resto il diritto di difesa del contribuente è salvaguardato e garantito grazie alla possibilità per questi di impugnare, nei termini di decadenza previsti dalla legge, l’atto in contestazione innanzi al tribunale competente.

Ne consegue che, ferma restando la possibilità di presentare un ricorso in autotutela per evitare la via giudiziaria, di dover attendere a volte anni per una decisione e corrispondere la parcella all’avvocato, ogni cittadino ha la possibilità di rivolgersi prima all’ente titolare del credito per chiedere, in via di autotutela, lo sgravio della cartella o della pretesa di pagamento, ma tenendo conto che tale istanza non sospende i termini per il ricorso in tribunale; con la conseguenza che, se la risposta non dovesse intervenire prima della scadenza di tali termini, ci si deve subito attrezzare per l’impugnazione al giudice. L’eventuale risposta negativa, intervenuta però a termini scaduti, non consente di ottenere una deroga e di procedere ugualmente in via giudiziaria. 

Autotutela: il fisco ha l’obbligo di rispondere?

Ciò nonostante, la Cassazione ha più volte raccomandato all’Agenzia delle Entrate e a tutta l’amministrazione finanziaria di venire incontro alle legittime richieste dei contribuenti, non solo rispondendo alle istanze in autotutela, ma anche cancellando gli atti illegittimi anche quando i termini per proporre ricorso sono scaduti. L’amministrazione infatti non è portatrice di un proprio interesse personale e privato, ma risponde all’interesse pubblico, che è quello del rispetto della legalità. Pertanto, anche laddove il cittadino non possa più difendersi per decorrenza dei termini, questa situazione non può essere sfruttata dalla PA per trarne un vantaggio non dovuto. In altri termini l’Agenzia delle Entrate non può trarre un illegittimo beneficio dalla decadenza del ricorso del cittadino per affermare una pretesa che, in radice, è infondata. 

L’Agenzia delle Entrate è tenuta ad annullare in autotutela il proprio atto con la richiesta di pagamento quando essa è infondata in tutto o in parte. Si tratta – come ha chiarito in passato la Cassazione – di un vero e proprio obbligo per il fisco: in altre parole l’annullamento di un atto in autotutela non è facoltativo, ma doveroso per l’Agenzia delle Entrate, in quanto essa si pone di rispettare i principi costituzionali di imparzialità, correttezza e buona amministrazione [3].

Ciò nonostante, non esistono strumenti giuridici per far valere quest’obbligo e il cittadino non ha armi a propria difesa se non quella di “denunciare” il comportamento illegittimo al Garante del Contribuente inviando a questi una lettera di reclamo.

Diniego in autotutela: quando è possibile il ricorso

Residua un unico caso in cui è possibile impugnare il diniego in autotutela: quando il motivo di ricorso attiene alla «legittimità del rifiuto» e non anche al merito, ossia alla «fondatezza della pretesa tributaria». Ad esempio se il provvedimento contenente il rifiuto non dovesse essere motivato, sarebbe illegittimo per violazione della legge. Non si entra quindi nel merito della richiesta di pagamento ma si contesta la forma del provvedimento stesso. 

Il contribuente che richiede all’amministrazione finanziaria di ritirare, in via di autotutela, un avviso di accertamento divenuto definitivo non può dunque limitarsi a dedurre eventuali vizi dell’atto medesimo, ma deve prospettare l’esistenza di un interesse di rilevanza generale dell’amministrazione alla rimozione dell’atto, laddove «il sindacato giurisdizionale sull’impugnato diniego, espresso o tacito, di procedere ad un annullamento in autotutela può riguardare soltanto eventuali profili di illegittimità del rifiuto dell’Amministrazione, in relazione alle ragioni di rilevante interesse generale che giustificano l’esercizio di tale potere, e non la fondatezza della pretesa tributaria» [4]. 

Come chiarito già dalla Cassazione [5], la risposta dell’amministrazione al ricorso in autotutela resta pur sempre un’attività sottoposta a un procedimento e come tale il diniego di autotutela può essere affetto dai vizi di legittimità propri degli atti amministrativi. Non si può quindi precludere al privato la possibilità di esperire i mezzi di tutela per far valere tali vizi di legittimità.

Risultato: l’interpretazione della Cassazione è ormai quella secondo cui, contro il diniego dell’amministrazione di annullare il proprio atto illegittimo in autotutela si può fare ricorso solo per contestare eventuali profili di illegittimità del rifiuto e non contro la fondatezza della pretesa tributaria.

Il silenzio all’autotutela si considera silenzio assenso?

Un’ultima precisazione fa la Cassazione in merito all’eventuale silenzio serbato dall’amministrazione finanziaria all’istanza in autotutela presentata dal cittadino: tale situazione non corrisponde al cosiddetto «silenzio assenso», non significa cioè che l’istanza è stata accolta, ma al contrario implica l’automatico rigetto. Del resto il silenzio assenso si può applicare solo laddove espressamente previsto dalla legge. 

Parimenti l’amministrazione finanziaria resta libera di valutare autonomamente l’annullamento totale o parziale di atti impositivi ormai divenuti inoppugnabili per decorso infruttuoso del termine a ricorrere. 

note

[1] Cass. sent. n. 32281/18.

[2] Art. 97 Cost.

[3] CTR Bolzano sent. n. 34/2015.

[4] Cass. sent. nn. 7616/2018, 1965/2018 e 20314/2017.

[5] Cass. sent. n. 22253/2015.


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1 Commento

  1. Ottima la descrizione dei passi. Anche se in certi casi di diniego sarebbe opportuno spostare il contendere sul piano della giustizia civile/penale invece che sulla tributaria.

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