Dipendente pubblico: come avviene la misura della sua performance

Misura e rilevazione dell’efficacia ed efficienza della prestazione lavorativa, della performance sia individuale che collettiva, del lavoratore e del dirigente.

La performance è prevista per legge [1] che ne dà e regola tutti i più importanti dettami di base. Tra le caratteristiche principali che la contraddistinguono vi è proprio il fatto di poter essere sia singola o individuale, quanto collettiva; nel senso che ad adempiere all’obbligo di performance vi è tanto il singolo dipendente pubblico o il singolo ufficio di un’amministrazione. Ad esempio, quanto quello soddisfatto insieme e in collaborazione con altri uffici pubblici. Dipendente pubblico: come avviene la misura della performance? Prima partiamo, però, dalla sua definizione che mette subito in evidenza un aspetto importante legato alla performance. Nel mondo del lavoro, si parla sempre più di efficienza ed efficacia nel rendimento dell’attività lavorativa svolta; questo si ricollega – in poche parole – a un semplice termine: quello della competitività. Essere competitivi è essenziale, ma vediamo cosa vuol dire esattamente questo.

Cos’è la performance?

Se la performance è la misurazione, la valutazione delle prestazioni lavorative del dipendente pubblico stesso, all’insegna della trasparenza, vediamo più nello specifico che cosa indica il vocabolo performance.

Quest’ultima è la prestazione totale, complessiva, globale, resa ed effettuata durante tutto l’orario di lavoro svolto ed esercitato dal dipendente, proprio mentre espletava le sue mansioni ed attraverso l’esercizio della sua professione. Come si può arrivare a calcolarla in maniera oggettiva? A quantificarla cioè in maniera netta, considerandola e ponderandola anche qualitativamente? In sintesi, si tratta del risultato di un’analisi comparata delle mansioni svolte, dal punto di vista della qualità, della quantità e della continuità ancor più importante.

Non si tiene conto solo dell’evoluzione nel tempo, ma anche degli obiettivi che ci si era prefissati e degli scopi poi raggiunti successivamente, che si è riusciti a realizzare e concretizzare. Detto altrimenti, dal punto di vista dell’utente, la performance è la competitività che una pubblica amministrazione in generale ha, cioè la sua capacità di essere concorrenziale rispetto ad altri (quelli che potrebbero essere i competitors in un generico mercato), nel gestire e soddisfare le richieste del pubblico, di capire i bisogni e le necessità e di rispondere ad essi in maniera affidabile e forte.

La performance, o meglio la competitività, può essere sia interna che esterna. Nel primo caso lo è quando concerne i dipendenti addetti e responsabili a ciascuna delle singole e specifiche unità organizzative che compongono un ufficio precipuo. Nel secondo è quando la competitività va rapportata ad altri pubblici uffici.

Le fasi di gestione del ciclo della performance

Non vi sono solo una competitività interna ed esterna, ma esiste un vero e proprio ciclo di gestione della performance, sancito per legge [2]. Quest’ultimo, infatti – come facilmente intuibile -, si compone di vere e proprie fasi. Prima di vedere quali sono, occorre precisare che è previsto per legge dalla normativa che le singole amministrazioni pubbliche sviluppino un ciclo di gestione della performance, che deve essere in linea e rapportato a quanto stabilito e come risulta dalla programmazione finanziaria e di bilancio effettuata annualmente e periodicamente. Insomma, ci si pone degli obiettivi, ma ci si deve chiedere: come raggiungerli? Con quali modalità?Ci sono sufficienti risorse (umane ed economiche) a disposizione? Quali e quanti sono stati raggiunti? Sono stati soddisfatti tutti gli obiettivi che ci sia preposti? Perciò è importante il ciclo di gestione della performance.

Passiamo ora ad elencare velocemente le singole fasi. Sono le seguenti:

• definizione e assegnazione degli obiettivi, che si vogliono raggiungere, accompagnati dai relativi indicatori e valori;
• collegamento tra obiettivi [3] e allocazione delle risorse; quindi, in base agli obiettivi che ci si pone e ci si è prefissati, assegnare ai singoli uffici le varie unità di personale più adatte, in base alle loro competenze e alla loro formazione, in quanto sono quelle che più possono portare a conseguirli nella maniera migliore possibile;
• monitoraggio [4] in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; il monitoraggio e il controllo della gestione della performance in itinere deve essere pressoché costante, in quanto può essere necessario adottare delle migliorie o modifiche e intervenire per aggiustamenti strada facendo;
• misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale. Così si arriverà a misurare in maniera oggettiva la performance sia del rendimento del singolo dipendente pubblico che quella collettiva generale, dal punto di vista della gestione e organizzazione di tutta l’attività;
• utilizzo di sistemi premiali o premianti, secondo logiche meritocratiche. Cioè è importante introdurre modalità di premialità al fine di remunerare e ripagare la meritevolezza di un dipendente, seguendo un indice di meritocrazia gratificante, al fine di incentivare e spronare l’impiegato a dare il massimo;
• rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. Se, ovviamente, i risultati raggiunti vanno quantificati con chiarezza e precisione, devono essere anche trasparenti, cioè comunicati e resi noti a tutti i diretti interessati. Ovviamente i primi ad esserne informati e a riceverli devono essere i vertici, gli organi e le istituzioni superiori. Quindi non vi deve essere una comunicazione solamente interna, cioè all’interno della pubblica amministrazione, ma anche esterna, fuori, verso gli utenti; esattamente così come esistono una performance interna ed esterna. Tutto questo permette anche di analizzare i dati quantitativi da un punto di vista qualitativo della loro rilevanza e del loro significato dal punto di vista dell’efficacia ed efficienza. Del resto lo avevamo detto: se efficacia, efficienza e trasparenza sono i motori dell’attività amministrativa o di un singolo dipendente, la gestione della performance viene misurata in termini qualitativi, quantitativi e di trasparenza.

A questo punto è essenziale una precisazione. A proposito di premialità, i meriti e i riconoscimenti saranno attribuiti al dirigente d’ufficio della struttura ritenuta efficiente e altamente produttiva (anche se fattivamente realizzati dal lavoro di un singolo dipendente). Tuttavia resta vero che, anche se un ufficio risulti – viceversa – non abbastanza produttivo, né efficiente, mentre – al contrario – un singolo lavoratore è stato efficace nel suo operato, quest’ultimo dovrà essere comunque premiato.

Caratteristiche degli obiettivi da raggiungere

Una volta che ci si è posti degli obiettivi li si andranno a realizzare: questa la procedura base con cui si avvia l’attività; ma, a questo punto, occorre chiedersi: quali dovranno essere le caratteristiche di tali obiettivi per poterli definire con chiarezza? Andiamo a vedere le peculiarità che devono avere.

Gli obiettivi dovranno essere:

• rilevanti e pertinenti relativamente alle necessità della collettività, alla mission che l’amministrazione si è data, a quelle che sono le priorità politiche e le strategie amministrative;
• specifici e misurabili, in modo chiaro, concreto e trasparente;
• tali che siano in grado di apportare un netto miglioramento della qualità dei servizi offerti e degli interventi effettuati;
• si devono riferire a un preciso e specifico arco di tempo, che di solito è equivalente a un anno;
• commisurati agli eventuali valori di riferimento provenienti dagli standards riconosciuti in ambito nazionale quanto internazionale, e dal confronto con quelli adottati da altre amministrazioni speculari, almeno negli ultimi tre anni;
• correlati alle risorse disponibili, che si hanno a disposizione sia da un punto di vista quantitativo che della tipologia di caratteristiche e competenze professionali, per quanto riguarda soprattutto ruoli e mansioni che tali unità di personale siano in grado di svolgere.

I requisiti del monitoraggio e della misurazione della performance

Il monitoraggio della performance organizzativa e individuale deve avvenire periodicamente ogni anno [5]. Per ciò che concerne, invece, la misurazione e la valutazione della performance stessa, vediamo quali sono le caratteristiche per legge [6] che devono connotare tali processi.

Tali peculiarità sono:

• il sistema di misurazione e valutazione della performance deve individuare ed indicare le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance stessa;
• deve fornire anche le procedure di conciliazione medesime, che possano rendersi necessarie in caso di contenziosi per varie ragioni;
• deve dare anche i criteri di raccordo e di integrazione, ovvero le possibilità per il collegamento ai sistemi di controllo già vigenti;
• nonché i modi di raccordo e di integrazione anche ai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stessi.

Gli aspetti al centro della misurazione della performance organizzativa

Ma che cosa si valuta esattamente con la misurazione della performance organizzativa? Gli ambiti presi in considerazione con la misurazione della performance sono esplicitati per legge [7].

Gli aspetti che sono al centro della misurazione della performance organizzativa sono:

• se la struttura o il singolo lavoratore hanno attuato politiche al fine ultimo di soddisfare i bisogni e le necessità della collettività, che sono state poi applicate e quindi si valuta in che modo siano state attivate;
• se la struttura o il singolo dipendente pubblico hanno erogato piani e programmi specifici, quali, in quale entità e con quale grado di efficienza e di risorse ed unità di personale che hanno richiesto e che è stato necessario ‘stanziare’ a tal fine, così come se hanno rispettato gli standard qualitativi e quantitativi definiti;
• al centro della misurazione della performance c’è anche il grado di soddisfazione dei destinatari ultimi della performance stessa, per le attività svolte e i servizi erogati e forniti. Tale apprezzamento o meno dell’operato può essere rilevato anche con modalità interattive, con criteri interattivi che pertanto permettano di ottenere un quadro dell’indice di gradimento dell’utenza per così dire;
• ovviamente non vi può non essere l’aspetto qualitativo legato al grado di modernizzazione dell’organizzazione stessa; dello sviluppo e dell’evoluzione che ha avuto e che c’è stata, dei miglioramenti apportati anche dal punto di vista delle competenze professionali acquisite e fornite, che – necessariamente – inevitabilmente si ripercuotono sui servizi forniti e sulla loro qualità, nonché – da ultimo – sulla capacità di attuazione dei piani e programmi prefissati. Ovviamente, a tale proposito, non possiamo che ribadire come nella valutazione della performance organizzativa rientri proprio anche la sua capacità e abilità di realizzare e concretizzare piani e programmi, anche avanzati;
• ancora più importante è precisare e puntualizzare che non vi può essere valutazione della performance organizzativa se non si misura il suo grado di trasparenza. In che modo? Considerando lo stato dei rapporti con il pubblico, con l’utenza, con i cittadini e con tutti i diretti interessati e destinatari delle attività e dei servizi erogati, l’avanzamento delle sue modalità di comunicazione e relazione. Come? Se prima avevamo visto che possono esserci anche modalità interattive di espressione del grado di soddisfazione da parte dei fruitori, ora possiamo aggiungere che non sono le sole modalità; anzi, questa interattività si esprime ancora di più e meglio attraverso forme di partecipazione e collaborazione, forse ancora più importanti. Dunque inciderà molto il loro grado di avanzamento e quanto siano sviluppate o meno; un esempio possono essere anche forme di partenariato;
• se la valutazione della performance organizzativa passa anche da misurazioni quantitative, nell’analisi non potranno non essere inclusi anche l’efficienza dell’uso delle risorse, ma anche la riduzione e contenimento dei costi e l’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi, delle pratiche ad esempio; aspetto non da poco se si pensa alla lungaggine della burocrazia italiana;
• ma un’organizzazione non è efficace ed efficiente solamente con lo snellimento procedurale; a tale proposito, infatti, conta anche – ed è un altro aspetto incluso nella misurazione della performance organizzativa – la qualità e quantità di prestazioni e servizi erogati;
• non da ultimo, la misurazione della performance non poteva non passare per il conseguimento e il raggiungimento degli obiettivi preposti e prefissati, in particolare di quelli che concernono un aspetto importante dell’attività amministrativa (proprio alla luce della trasparenza e dell’azione di apertura verso il pubblico e di comunicazione con gli utenti predetta), ovvero quello dell’azione di promozione della pari opportunità. Evidenziare la rilevanza della promozione del proprio operato, sottolineando in particolare l’attenzione alle pari opportunità, che equivale a dire garanzia di pari diritti e uguaglianza tra tutti i fruitori, è quanto mai rilevante; soprattutto al fine dell’efficienza: se non si riesce a parlare a tutti, ad arrivare ad ogni membro della collettività, come si può essere efficaci e definirsi tali?.

Gli aspetti al centro della misurazione e della valutazione della performance individuale

Dopo aver trattato degli ambiti al centro della misurazione e della valutazione della performance organizzativa, passiamo a vedere quali sono invece quelli fondamentali per la valutazione e misurazione della performance individuale, come stabilito dalla normativa [8].

A tale proposito è rilevante rimarcare che la misurazione e la valutazione della performance valgono tanto per il personale quanto per i dirigenti, soprattutto nell’ambito delle proprie responsabilità legate all’autonomia decisionale che hanno a seguito del ruolo che ricoprono e della mansione che svolgono.

Inoltre è da puntualizzare il fatto che, evidentemente, nella misurazione e valutazione della performance individuale non rientra e non vengono influenzate dall’operato di altri dipendenti o dal livello di produttività medio del suo ufficio né quello, nel caso opposto, di esito di improduttività di media.

Nella misurazione e valutazione della performance individuale incidono:

•  i cosiddetti indicatori di performance, ovvero i limiti minimi che il lavoratore dovrà perseguire per avere ed ottenere una valutazione positiva appunto dal punto di vista della sua produttività; infatti sono legati e riguardano l’azione nell’ambito organizzativo di cui è responsabile direttamente;
• tutti gli specifici obiettivi personali che il dipendente è riuscito a conseguire in autonomia individualmente;
• il contributo (anche qualitativo) che riesce a dare ed a garantire alla performance generale della struttura, proprio grazie alle qualità che ha dimostrato di avere. Infatti tale voce comprende anche la qualità delle sue competenze professionali e manageriali evidenziate;
• le capacità che ha di valutare i suoi stretti collaboratori, palesando una netta differenziazione nei giudizi.

Misurazione e valutazione della performance dirigenziale

Passando poi, più nello specifico, a parlare della misurazione e della valutazione della performance dirigenziale [9] vediamo anche in questo caso i fattori che entrano in gioco. Spesso si parla di responsabilità dirigenziale in merito all’efficacia, efficienza dell’attività amministrativa e del suo rendimento nell’espletamento delle proprie funzioni e nell’elargire servizi sempre più di qualità.

Quali sono gli elementi che portano ad un esito e un giudizio positivo nei confronti del dirigente e quindi a un riconoscimento di una valida performance individuale e dirigenziale, cioè in funzione del suo ruolo? I fattori sono i seguenti:

• non poteva mancare la voce che riguarda gli obiettivi raggiunti, soprattutto di quelli più specifici, poco importa che siano di gruppo o individuali;
• il contributo (anche da un punto di vista qualitativo) che ha saputo fornire, dare e garantire – per riflesso – alla performance organizzativa della struttura di appartenenza, proprio grazie alle sue doti. Infatti contano, viceversa, molto le qualità professionali ed il talento esibiti e dimostrati, insomma tutte le competenze e qualifiche che ha dato prova di possedere, anche tramite l’atteggiamento tenuto a lavoro. Infatti, allo stesso modo, sono parimenti importanti i suoi comportamenti professionali e organizzativi, nella gestione dell’attività stessa.

Pertanto saranno proprio l’autonomia e la responsabilità del dirigente a dimostrare la qualità della sua performance, poiché da esse dipende e ad esse è legato l’esito dell’operato del singolo ufficio di cui è responsabile il dirigente in prima persona, con lo svolgimento della sua attività, ma anche con le sue capacità di gestione.

La sua abilità nell’organizzare, ad esempio, gruppi di lavoro, di assegnare determinati incarichi e mansioni a determinate unità di personale piuttosto che ad altre, può fare la differenza nell’immagine del suo ufficio e dell’amministrazione stessa, nonché della sua persona e della sua figura professionale; ma possono essere anche volano per un ulteriore sviluppo a più alto livello, proprio in termini di quella competitività di cui dicevamo prima; ossia, rendendo più competitivo il proprio ufficio, rendendolo più efficiente, il dirigente spingerà anche gli altri uffici e dirigenti (interni all’amministrazione di appartenenza) ad essere più competitivi ed efficienti, cioè a migliorarsi ed a ‘crescere’. Tutto ciò, alla fine, renderà più competitiva l’intera amministrazione stessa e tutta la struttura all’esterno, nei confronti di altre amministrazioni.

Se questa può essere una voce da aggiungere alle altre (ma comunque resta certo che tutti i requisiti che rientrano nella valutazione e misurazione della performance devono essere stabiliti a priori e resi noti prima), vediamo cosa non può farvi mai parte.

Per legge [10] non vi devono essere inclusi negli ambiti in oggetto, ad esempio, voci quali i congedi di maternità, di infermità e parentale; ossia: non è che il dipendente che usufruisce meno di tali misure ed agevolazioni avrà una valutazione di performance più positiva rispetto ad un altro, perché sono diritti imprescindibili che spettano al lavoratore da contratto.

Il piano della performance e la relazione sulla performance

Per legge [11] le pubbliche amministrazioni sono obbligate a redigere ogni anno, entro la fine del mese di gennaio, un piano della performance, che sarà aggiornato ogni anno, ma che durerà tre anni; si tratta, infatti, di un documento programmatico triennale che contiene tutti gli indicatori per la misurazione e per la valutazione della performance e l’elenco di tutti gli obiettivi assegnati ai dirigenti, con annessi relativi indicatori.

Inoltre le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adottare, entro la fine di giugno di ogni anno, un documento noto come relazione sulla performance, che si riferirà all’anno precedente, che mostrerà l’esito di tutti i risultati organizzativi raggiunti, riportando anche eventuali scostamenti.

Tutte e due i documenti saranno analizzati dalla commissione per la valutazione. Da notare che il Piano della performance sostituisce la cosiddetta direttiva annuale del ministro [12].

Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità

Il piano della performance e la relazione sulla performance non sono i soli documenti da stilare e sottoscrivere. In nome della trasparenza suddetta, infatti, ve ne è anche un altro: un terzo, denominato programma triennale per la trasparenza e per l’integrità [13] che, come facilmente intuibile, dura tre anni e deve essere aggiornato ciascun anno.

Tale programma è volto a garantire e soddisfare due requisiti: il rispetto di un adeguato livello di trasparenza della performance, sulla base delle linee guida redatte dalla commissione per la valutazione; e, secondo, il rispetto della legalità e dell’integrità, principi da promuovere e diffondere; tanto che sono create vere e proprie giornate della trasparenza [14] ad hoc.

Non solo; ma ciascuna amministrazione deve includere, all’interno del suo portale ufficiale, una sezione  [15]consultabile apribile agevolmente, che verrà chiamata “Trasparenza, valutazione e merito”, dai contenuti significativi. Infatti qui saranno pubblicati il piano della performance, la relazione sulla performance, il programma triennale per la trasparenza e l’integrità appena citato; in merito al discorso della premialità, saranno resi noti i premi stanziati e quelli assegnati realmente; inoltre si dovrà distinguere la premialità dirigenziale da quella degli altri dipendenti.

Qui, ancora, si potranno trovare tutti i curricula di tutte le cariche presenti all’interno dell’amministrazione e i loro stipendi; nonché quelli dei membri del cosiddetto Organismo indipendente di valutazione (della performance), sempre presente anche all’interno di ogni ministero ad esempio.

Premi e sanzioni

Non solo, ma ad ogni forma di ‘giusta’ premialità, corrisponde una di altrettanto corrispettiva sanzione. Il sistema premiale è riconosciuto per legge [16], tanto che la stesa normativa parla di “sistemi premianti selettivi” e di “incentivi economici” sulla base di “logiche meritocratiche”. Tuttavia non è possibile premiare arbitrariamente e deliberatamente, ma vi deve essere un fondamento oggettivo per il riconoscimento attribuito, come ad esempio una maggiore efficienza o produttività.

L’assegnazione dei premi non può prescindere da verifiche e attestazioni.

Se non si può premiare in maniera indifferenziata, poiché è proibito, altrettanto sanzionabile per legge [17] è il mancato adempimento agli impegni presi nel programma triennale per la trasparenza e l’integrità; se non vengono concretizzati gli obiettivi indicati nello stesso o se esso non viene dunque adottato, rispettato e realizzato realmente, il rischio per il dirigente è molto alto: per lui si prospetta l’eventualità che non gli venga erogata la cosiddetta retribuzione di risultato.