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Casa di riposo: obblighi verso Regione e Consiglio comunale

20 Aprile 2019
Casa di riposo: obblighi verso Regione e Consiglio comunale

Quali obblighi ha la Casa di Riposo nei confronti delle istituzioni (in particolare del Consiglio comunale e della Regione)? Il consiglio di amministrazione di detta casa di riposo è stato sfiduciato più volte dal Consiglio Comunale, i dipendenti scioperano spesso, i famigliari rimangono inascoltati e la gestione del consiglio di amministrazione è a dir poco autoritaria nei confronti di tutti. Cosa si può fare? La nuova legge IPAB sembra avere moltiplicato le difficoltà in tema di antinomie tra i diversi livelli di fonti. 

Per la definizione della questione proposta dal lettore, riguardante gli obblighi del consiglio di amministrazione della Casa di Riposo  nei confronti, rispettivamente, del Comune e della Regione di appartenenza, occorre anzitutto enucleare le più significative previsioni al riguardo contenute nello Statuto del CSA. 

All’art. 1 dello statuto si prevede la classificazione del CSA come IPAB, che a norma del successivo art. 2 comma primo “ha lo scopo di fornire, senza alcun fine di lucro, assistenza e cura a cittadini italiani anziani autosufficienti e non autosufficienti […] fornendo loro, con le proprie strutture, servizi diversi, consoni con la specifica natura delle funzioni prestate, in armonia con le linee generali dell’assistenza pubblica”. 

Ai sensi del successivo comma 2 dell’art. 1, le spese di gestione sono coperte, tra l’altro, con i corrispettivi versati dagli Enti preposti all’assistenza, con i quali si stabiliscono apposite convenzioni, mentre alla stregua del successivo art. 5, l’Ente trae i mezzi per il suo funzionamento, tra l’altro, ma in via solo concorrente, da contributi ed elargizioni di Enti pubblici. 

Dalle norme statutarie appena citate emerge con evidenza che il CSA i) è istituito per soddisfare esigenze della collettività attraverso lo svolgimento di attività rivolta a fini di utilità generale e che tali esigenze hanno natura non industriale o commerciale e ii) la sua attività è finanziata solo in parte con contributi di altri enti pubblici, non meglio specificati. 

A norma dell’art. 8 comma 1, poi, il consiglio di amministrazione dell’ente è interamente nominato dal Comune e, secondo quanto disposto dal successivo art. 9, il Consiglio stesso “esercita le funzioni di indirizzo politico – amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nell’esercizio di tali funzioni. Verifica, altresì, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti”. 

Pur essendo le competenze del CDA delineate in modo molto ampio, al punto da configurare una significativa autonomia statutaria, contabile e finanziaria, la circostanza che il consiglio di amministrazione sia interamente nominato dal Comune consente di ritenere integrato il requisito della c.d. “dominanza pubblica” nonché di ritenere sussistente un rapporto fiduciario tra l’amministrazione comunale e l’ente. 

Come autorevolmente chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, “rapporto fiduciario non vuol dire coincidenza di orientamento politico o, addirittura, di opinione politica, essendo ben evidente che tale relazione si deve misurare nel campo delle scelte concrete e nella adesione o meno agli indirizzi amministrativi e di gestione dell’ente di riferimento”. (Cons Stato, Sez. V n. 6991/2009). 

Sempre nella pronuncia da ultimo citata, il giudice amministrativo di seconda istanza ha chiarito che gli incarichi dei consiglieri di amministrazione si iscrivono nella gestione di un istituto che eroga assistenza e che, sotto questo profilo, espleta attività di sicura natura tecnica e amministrativa; tali posizioni non assumono, sotto profili di qualche rilievo, una incidenza di natura politica. 

Da ciò discende che i soggetti investiti della funzione di consiglieri di amministrazione, per quanto di nomina comunale, vantano una posizione presidiata, tra l’altro, dal combinato disposto degli artt. 3 e 97 Cost. 

Ne segue che una modificazione dei componenti del c.d.a dettata dalla diversità di indirizzo politico – o addirittura dell’opinione politica – costituirebbe una palese violazione del principio di uguaglianza riferito a soggetti che espletano funzioni amministrative e rischierebbe di inficiare in radice il caposaldo del principio di imparzialità che è proprio degli ordinamenti amministrativi. 

Alla luce di quanto fin qui detto in ordine alla sussistenza di un rapporto fiduciario tra il Comune e l’ente, si ritiene di escludere recisamente la sussistenza di un rapporto di dipendenza dell’ente medesimo dal Comune. 

Infatti, con orientamento ormai consolidato, la giurisprudenza ha individuato i tratti distintivi del rapporto di dipendenza di un ente rispetto ad un altro “nell’esistenza di un potere di vera e propria ingerenza tale da incidere sul processo formativo della volontà dell’organismo dipendente e nella finalità di cura dell’interesse pubblico perseguito, che esiti nell’esercizio di poteri di informazione, di ispezione, di posizione di indirizzi gestionali, di predisposizione e rimozione di tutti gli amministratori o di parte di essi”. “L’ente dipendente, in siffatta condizione, si configura come mero strumento della volontà direttiva dell’ente sovraordinato, titolare della funzione amministrativa affidata alla cura della struttura subordinata, nei cui riguardi si determina un vero e proprio obbligo di adempiere i compiti fissatile” (ex multis Cass. Sez. I Civ., sentenza 21 novembre 2013, n. 26123). 

Esclusa la sussistenza di un rapporto di dipendenza tra l’ente in questione ed il Comune e fermo restando, invece, il caposaldo della sussistenza tra gli stessi di un rapporto fiduciario, venendo, ora, al rapporto tra l’ente e la Regione, occorre ulteriormente precisare quanto segue. 

Avuto riguardo alla legislazione regionale specifica, con la recente e parziale riforma di cui all’art. 42 del collegato alla Legge Finanziaria, approvata in data 16.12.2016, si è assistito ad un rafforzamento dei poteri in capo alla Regione. 

Va anzitutto ricordato che all’autorità regionale era già assegnata la competenza alla revoca dei membri del c.d.a., ai sensi dell’art. 72 comma 2 della l.r. n. 6 del 1997. 

Ovviamente il presupposto per l’esercizio del potere di revoca è costituito dalla circostanza che il soggetto di pubblica designazione (per l’appunto il c.d.a) operi discostandosi dalla linea di azione che, invece, l’orientamento politico amministrativo dell’ente territoriale suggerirebbe. 

In altri termini, la possibilità di revoca deve trovare spunto e giustificazione nel concreto operare dei soggetti designati che si discostino, nei loro comportamenti gestionali, dall’orientamento politico – amministrativo perseguito dall’ente locale. 

Quando cioè si ravvisa nel concreto operare e nelle scelte dell’amministrazione IPAB un obiettivo contrasto con gli indirizzi deliberati dalla Regione, allora si pongono le condizioni per l’esercizio del potere di revoca. 

Vi è da aggiungere che la potestà di revoca è collegata non solo e genericamente ad un controllo in sede di vigilanza, ma anche al rispetto della volontà del fondatore, legittimando in questo senso la richiesta in senso meramente propulsivo degli organi competenti alla nomina. 

Siamo quindi in presenza di una significativa ampiezza e generalità del potere di revoca in capo alla Regione, non riferibile esclusivamente all’esercizio della vigilanza sull’ente, ma estensibile anche agli aspetti più propriamente intrinseci della gestione, quale rispondenza dell’azione amministrativa alla volontà del fondatore. 

Sempre a norma dello statuto, l’istituzione si dota di un unico revisore dei conti, nominato dalla Giunta Regionale specifica, secondo le modalità previste dalla legge della Regione. 

Le funzioni del revisore sono quelle previste nell’art. 56 comma 11 e 12 della l.r. n. 30/2016. 

Tra i poteri della Giunta regionale introdotti dalla recente riforma del 2016 occorre menzionare, ancora il potere a) di liquidazione dell’IPAB, qualora lo scopo della stessa sia cessato o non sussistano più le condizioni economico – finanziarie sufficienti per la prosecuzione dell’attività istituzionale della stessa; b) di destinare il patrimonio che eventualmente residui dopo la liquidazione ad altra IPAB del territorio, anche contiguo, o al Comune in cui essa abbia la sede, previa acquisizione del parere delle conferenze dei sindaci dei territori interessati; c) di nominare un commissario straordinario che verifichi la possibile continuazione delle attività dell’IPAB, eventualmente adeguandole alla programmazione regionale e locale, mediante una loro attualizzazione, predisponendo inoltre un analitico piano di risanamento risolutivo, riferito alla gestione corrente e tenuto conto della situazione patrimoniale e finanziaria, con i relativi tempi di attuazione d) di nominare un revisore dei conti o un collegio di revisori che risultano iscritti, oltre che nell’albo ministeriale, nell’elenco regionale articolato per provincia, istituito presso la Giunta regionale. 

Articolo tratto dalla consulenza resa dall’avv. Chiara Romanelli 



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