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Lavoro subordinato pubblico

4 Giugno 2019
Lavoro subordinato pubblico

I rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni hanno delle caratteristiche specifiche e per questo sono sottoposti ad una disciplina ad hoc.

E’ molto diffusa l’idea che i lavoratori del pubblico impiego godano di particolari privilegi e di particolari garanzie che distinguerebbero il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dagli altri rapporti di lavoro privati. Ma è davvero così? In linea generale, alla gran parte dei rapporti di lavoro con amministrazioni pubbliche si applicano le norme generali previste per i rapporti di lavoro privato. Tuttavia il lavoro subordinato pubblico presenta, ancora delle specificità. Prima di tutto, occorre fare una distinzione tra lavoro pubblico puro e lavoro pubblico contrattualizzato o privatizzato. In secondo luogo, una volta effettuata questa distinzione, è possibile cogliere nella disciplina del rapporto di lavoro pubblico una serie di peculiarità che lo distinguono dal lavoro privato.

Lavoro subordinato: che cos’é?

Il rapporto di lavoro subordinato è qualsiasi rapporto di lavoro nel quale il lavoratore è chiamato, a fronte del pagamento dello stipendio mensile, a collaborare all’interno dell’impresa e ad eseguire le mansioni a lui affidate nel contratto di assunzione alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore [1].

La stretta dipendenza verso il datore di lavoro e l’assenza di autonomia sono gli elementi fondamentali del lavoro subordinato.

In particolare, il lavoratore dipendente è assoggettato ai tre poteri tipici del datore di lavoro, ossia:

  • potere direttivo del datore di lavoro: il lavoratore subordinato non può eseguire la prestazione di lavoro con le modalità che preferisce ma è il datore di lavoro a conformare la prestazione di lavoro, ossia, a indicare al dipendente – con direttive, ordini, prescrizioni – come deve svolgere la prestazione di lavoro;
  • potere di controllo del datore di lavoro: il datore di lavoro ha anche il potere di verificare il corretto svolgimento della prestazione di lavoro da parte del lavoratore;
  • potere disciplinare del datore di lavoro: il datore di lavoro deve poter contare anche su uno strumento di dissuasione che possa indurre i dipendenti al rispetto delle regole fissate dalle legge, dal contratto collettivo applicato e dal contratto individuale di lavoro. Per questo la legge prevede la possibilità del datore di lavoro di comminare, in caso di violazioni dei doveri che derivano dal rapporto di lavoro, delle sanzioni disciplinari al dipendente, all’esito di una procedura volta a garantire il diritto di difesa del dipendente stesso, detto procedimento disciplinare [2].

La soggezione al potere direttivo dell’imprenditore è l’elemento tipico e fondamentale che identifica il lavoro subordinato. Accanto a questo, vi sono altri elementi che caratterizzano la subordinazione anche se in forma accessoria, tra i quali:

  • il pagamento del corrispettivo in quote fisse mensili;
  • il rispetto da parte del dipendente di un orario di lavoro fisso;
  • l’uso da parte del dipendente di strumenti di lavoro messi a disposizione dal datore di lavoro;
  • lo svolgimento della prestazione di lavoro nei locali aziendali;
  • l’uso di loghi, simboli ed altri segni distintivi del datore di lavoro.

Lavoro subordinato privato e pubblico

Chiariti quali sono i caratteri fondamentali del lavoro subordinato come tipologia contrattuale, è possibile distinguere il lavoro subordinato privato da quello pubblico.

La differenza fondamentale è rappresentata dalla natura giuridica del datore di lavoro. Nel lavoro subordinato privato il datore di lavoro è una persona fisica o giuridica privata. Può trattarsi dunque di un individuo, di una società di persone e di una società di capitali purché il capitale sia in mano a soggetti privati.

Nel lavoro subordinato pubblico, invece, il datore di lavoro è un soggetto giuridico che può essere direttamente pubblico, come nel caso di un ente o di una pubblica amministrazione, o indirettamente pubblico, come nel caso di una società di capitali che ha una forma privatistica ma il cui capitale sociale è di proprietà di soggetti pubblici.

La differenza è importante perché da essa derivano importanti conseguenze anche sotto il profilo della disciplina giuridica applicabile al rapporto di lavoro.

Nell’ambito del lavoro subordinato pubblico è possibile fare un’ulteriore distinzione.

Esistono infatti dei rapporti di lavoro che possiamo definire lavoro pubblico puro e nei confronti dei quali si continua ad applicare la disciplina giuridica prevista dagli ordinamenti interni del relativo settore [3]. Inoltre, tutte le controversie relative a questi rapporti di lavoro sono di competenza non del giudice del lavoro ma del giudice amministrativo (Tar e Consiglio di Stato).

Il lavoro pubblico puro si applica a:

  • magistrati ordinari, amministrativi e contabili;
  • avvocati e procuratori dello Stato;
  • personale militare e delle Forze di polizia di Stato;
  • personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia;
  • dipendenti della Banca d’Italia, della Consob e delle altre Autorità amministrative indipendenti.

Per tutti gli altri rapporti di lavoro alle dipendenze di soggetti pubblici valgono le regole del cosiddetto lavoro pubblico contrattualizzato o lavoro pubblico privatizzato.

Il lavoro pubblico contrattualizzato

Con l’eccezione già vista del cosiddetto lavoro pubblico puro, sono disciplinati dalle norme sul lavoro pubblico contrattualizzato (o privatizzato) i rapporti di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche vale a dire, tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi [4]:

  • istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;
  • aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
  • Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e loro consorzi e associazioni;
  • istituzioni universitarie;
  • istituti autonomi case popolari;
  • Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
  • tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
  • amministrazioni, aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale.

La normativa relativa al lavoro pubblico contrattualizzato è stata introdotta proprio al fine di equiparare i lavoratori pubblici ai lavoratori privati. Da ciò ne consegue che, nei limiti della sua compatibilità, si applicano anche al lavoro pubblico contrattualizzato le norme di legge relative al lavoro privato e, in particolare, il Codice Civile e le leggi in materia di diritto del lavoro.

Resta inteso, però, che la disciplina sul lavoro pubblico contrattualizzato prevede una serie di norme specifiche che derivano dal fatto che il datore di lavoro è un soggetto pubblico e non privato.

Lavoro pubblico: il concorso pubblico

Una delle principali differenze riguarda la modalità di assunzione del dipendente.

Un’azienda privata è libera di scegliere la risorsa da assumere sul mercato, senza rispettare particolari oneri.

Se il datore di lavoro è pubblico, invece, si impone la necessità di rispettare la regola costituzionale [5] secondo la quale l’accesso al lavoro pubblico avviene tramite pubblico concorso.

Sarebbe impensabile, infatti, che il sindaco, il presidente di regione, il ministro, etc., possano scegliere a loro piacimento i dipendenti da assumere negli enti che presiedono. Per questo i datori di lavoro pubblici devono organizzare dei concorsi pubblici per assumere le risorse necessarie al loro funzionamento. Il concorso è infatti, se non viene turbato o inquinato da fattori esterni, l’unico strumento di selezione che può garantire imparzialità e meritocrazia nell’accesso al lavoro pubblico.

Lavoro pubblico: il potere disciplinare del datore di lavoro

Come abbiamo visto, uno degli elementi caratteristici del lavoro subordinato in generale è la soggezione del dipendente al potere disciplinare del datore di lavoro, ossia alla possibilità che l’imprenditore, riscontrato il mancato rispetto da parte di un dipendente dei doveri che caratterizzano il rapporto di lavoro, commina una sanzione disciplinare al lavoratore dopo aver svolto un procedimento disciplinare regolamentato dalla legge.

Nel caso del lavoro pubblico, il principio resta valido ma il procedimento disciplinare non è regolato dallo Statuto dei lavoratori bensì da una normativa speciale che prevede una disciplina molto più dettagliata e specifica del procedimento stesso.

Lavoro pubblico: il licenziamento

Un altro luogo comune molto diffuso con riferimento al pubblico impiego è l’impossibilità di licenziare il dipendente pubblico.

Questa idea nasce dal fatto che molto spesso, nonostante si diffondono notizie di corruzione, assenteismo, timbrature false, etc. sembra che poi nessun dipendente paghi realmente le conseguenze di questi scandali per una sorta di divieto di licenziare il dipendente pubblico.

La realtà è diversa. Il dipendente pubblico può essere licenziato ma anche in questo ambito, al pari dell’assunzione e del procedimento disciplinare, la normativa è specifica e non si applicano le regole generali relative al licenziamento nel lavoro privato.

In particolare, occorre distinguere la motivazione del licenziamento. Per quanto riguarda il licenziamento disciplinare, ossia la decisione del datore di lavoro di licenziare un dipendente che ha commesso un fatto molto grave sotto il profilo disciplinare, questa tipologia di licenziamento è sempre possibile anche nel pubblico impiego ma, come abbiamo visto, il procedimento disciplinare che dovrà precedere l’atto di licenziamento è diverso da quello previsto per il lavoro privato ed è regolato direttamente dalla legge.

La vera differenza è, invece, nell’ambito del licenziamento economico o per giustificato motivo oggettivo. Mentre un’azienda privata, se sopprime un posto di lavoro o riorganizza l’azienda, può licenziare il dipendente per motivi oggettivi questa tipologia di licenziamento è di fatto esclusa nel comparto pubblico.

In questo ambito, infatti, la disciplina di settore prevede unicamente la cosiddetta messa in sovrannumero, ossia un procedimento che consente ad ogni ente di segnalare quanti dipendenti sono eccedenti rispetto alle sua capacità economica per favorirne il reimpiego tramite mobilità in altri enti.


note

[1] Art. 2094 cod. civ.

[2] Art. 7 L. n. 300/1970.

[3] Art. 3 co. 1 D. Lgs. n. 165/2001.

[4] Art. 1 co. 2 D. Lgs n. 151/2001.

[5] Art. 97 Cost.


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