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L’esecuzione forzata contro la Pubblica Amministrazione

21 Giugno 2019 | Autore: GIUSEPPE BAVA
L’esecuzione forzata contro la Pubblica Amministrazione

La procedura per il recupero di un credito nei confronti della pubblica amministrazione, prevede regole diverse da quelle dettate per i privati sia sotto l’aspetto procedurale, che sotto il profilo dei soggetti e dei beni sui quali agire.

L’esecuzione forzata nei confronti della pubblica amministrazione, rappresenta quella serie di attività che un creditore deve compiere al fine di recuperare ciò che gli è dovuto, nei casi in cui l’amministrazione non provvede spontaneamente. Nonostante i giudici della Corte di Cassazione [1] hanno affermato in più sentenze [2] che in materia di esecuzione non ci sono differenze dovute alla qualità pubblica o privata del soggetto debitore [3], e quindi che la pubblica amministrazione, è paragonabile a un comune debitore se vi è stata una sentenza di condanna al pagamento da parte del giudice amministrativo o del giudice ordinario, nella realtà, così non è. Infatti, sono diversi gli elementi previsti dalla legge che distinguono la disciplina dell’esecuzione nei confronti della pubblica amministrazione, rispetto a quella del debitore privato.

L’avvio della procedura di esecuzione forzata 

Una volta emessa una sentenza o un provvedimento ad essa equiparabile dal quale risulti un credito a favore di un soggetto nei confronti di un altro, è dovere del creditore, prima dell’avvio dell’esecuzione forzata, notificare il provvedimento e un atto [4] (il precetto) nel quale si richiede il dovuto al debitore. Il precetto deve, quindi, contenere l’ordine di adempiere al debitore entro un termine non inferiore a 10 giorni [5], trascorsi i quali il creditore potrà procedere all’esecuzione forzata e, quindi, al sequestro o al pignoramento dei beni del debitore.

Il Codice di procedura civile prevede anche successivamente alla notificazione dell’atto di precetto, che la parte creditrice ha 90 giorni per avviare la procedura esecutiva mediante pignoramento o sequestro, altrimenti l’atto diviene inefficace [6].

Come procedere all’esecuzione forzata nei confronti della pubblica amministrazione?

Il discorso però cambia se ad essere debitrice è una pubblica amministrazione; infatti, la legge prevede delle regole per i soggetti pubblici in tema di esecuzione che modificano la disciplina dettata dal Codice di procedura civile per i privati. Una fondamentale differenza è in primo luogo rappresentata dal fatto che l’amministrazione, dal momento della notifica del provvedimento dal quale risulta il proprio debito, ha 120 giorni per provvedere all’adempimento dei propri obblighi nei confronti del creditore [7].

In altre parole, il creditore che vuole agire per ottenere quanto gli è dovuto dall’amministrazione, una volta notificato il titolo (sentenza o provvedimento equivalente), dovrà attendere 120 giorni prima di poter notificare anche l’atto di precetto e (trascorsi i 10 giorni che tale tipo di atto deve prevedere per adempiere, come affermato dal Codice di procedura civile) avviare l’esecuzione.

Il rispetto del termine di 120 giorni da parte del creditore è estremamente rilevante nelle procedure esecutive avviate nei confronti della pubblica amministrazione, soprattutto perché tale termine è previsto dalla legge a garanzia dell’interesse pubblico di avere un’amministrazione sempre operativa ed efficiente. Per questo motivo, se il termine di 120 giorni non viene rispettato dal creditore procedente, il precetto è da considerare nullo [8], e tale nullità può essere rilevata tanto dal giudice [9], quanto mediante l’avvio di una procedura di opposizione agli atti di esecuzione, ovvero dai vari soggetti preposti concretamente al pagamento per le amministrazioni (come ad esempio il tesoriere).

Verso quali soggetti si può procedere all’esecuzione?

Il soggetto a cui il creditore deve notificare il titolo (la sentenza o provvedimento ad essa equiparabile), il precetto e l’atto di pignoramento o di sequestro (ossia l’atto con il quale il debitore è obbligato all’adempimento dal creditore, mediante la sottrazione di un bene a lui appartenente), è diverso se è debitore lo Stato o un altro ente pubblico. E, infatti, se debitore è un’amministrazione dello Stato, il titolo e l’atto di precetto devono essere notificati all’ufficio amministrativo debitore e non presso l’Avvocatura dello Stato [10], a cui la notifica deve essere fatta obbligatoriamente solo nel caso di atti giudiziali.

Se debitore è un ente pubblico, invece, la notificazione del precetto, ovvero dell’atto di pignoramento o di sequestro, deve essere fatta presso la struttura territoriale dell’ente nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati, tenendo conto che negli atti devono essere sempre riportati i dati dell’ente pubblico effettivo debitore [11].

Il pignoramento presso terzi nei confronti di Enti e Istituti di previdenza e assistenza

Il Codice di procedura civile prevede che il pignoramento presso terzi deve essere avviato presso il tribunale del luogo di residenza del terzo debitore [12]. Una deroga a tale regola generale, però, si ha nel caso dei pignoramenti di crediti nei confronti degli enti pubblici esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie (come ad esempio Inps e Inail). In questi casi, infatti, il procedimento deve essere instaurato presso il tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento.

Su quali beni si può procedere all’esecuzione forzata contro la PA?

Se l’atto di precetto non trova alcun riscontro da parte della pubblica amministrazione a cui viene notificato, il creditore potrà agire mediante il sequestro o il pignoramento di beni immobili e mobili di proprietà dell’amministrazione, ovvero con l’esecuzione presso un terzo che sia in possesso di un bene di proprietà del debitore.

Sino agli anni ottanta, l’esecuzione forzata nei confronti della pubblica amministrazione era di difficile realizzazione. Fino ad allora, era facoltà dell’amministrazione adempiere alle proprie obbligazioni in maniera graduale e, comunque, nel limite delle somme che dal bilancio risultavano destinate a scopi di interesse generale.

Successivamente agli ottanta, la giurisprudenza ha iniziato a fornire un’interpretazione diversa in materia di esecuzione nei confronti della pubblica amministrazione, e, in particolare, i giudici hanno iniziato ad affermare il principio in base al quale i crediti e le somme di denaro dello Stato sono pignorabili, a meno che non siano destinate ad un pubblico servizio o all’attuazione di una funzione istituzionale dell’amministrazione, per disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo [13].

Tale impostazione è stata confermata con il passare degli anni, perché utile all’attuazione dell’interesse pubblico e al regolare svolgimento dell’attività amministrativa [14], con la conseguenza che oggi, quando si pensa ai beni della pubblica amministrazione su cui è possibile procedere all’esecuzione, si distingue tra: beni demaniali, beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili.

Beni demaniali

I beni demaniali sono i beni che appartengono allo Stato [15], alle Provincie e ai Comuni [16]. Ad esempio sono beni demaniali il porto, la spiaggia, i fiumi, i cimiteri e i mercati comunali, ma anche i diritti reali che la pubblica amministrazione vanta su un bene altrui [17]. Tale tipo di beni sono caratterizzati dal fatto che sono inalienabili e non possono formare diritti a favore di terzi [18], ma soprattutto sono per legge non pignorabili [19].

Beni patrimoniali indisponibili

I beni non demaniali sono quelli che non vengono elencati tra i beni demaniali nel Codice civile, e rappresentano i beni patrimoniali che si distinguono in beni del patrimonio indisponibile [20] e beni del patrimonio disponibile. Fanno ad esempio parte del patrimonio indisponibile dello Stato le miniere, le foreste, le cave o i siti archeologici e i beni destinati a pubblici servizi. Tali beni, a differenza di quelli demaniali, possono formare oggetto di diritti a favore di soggetti terzi, purché l’alienazione non li sottragga alla loro destinazione pubblica. Sono perciò non pignorabili [21] al pari dei beni demaniali, ma a differenza di questi ultimi possono essere espropriati per la realizzazione di un’opera pubblica [22].

Beni del patrimonio disponibile

I beni del patrimonio disponibile sono tutti i beni che non rientrano in quelli demaniali e patrimoniali indisponibili, ed il Codice non prevede un’elencazione tassativa di essi. Tali tipi di beni sono in particolare caratterizzati dal fatto di non essere destinati ad una funzione pubblica, e dall’essere di conseguenza sottoposti al regime dei beni dei privati. Dunque, possono essere alienati (ossia ceduti) e pignorati.

I crediti pignorabili della pubblica amministrazione

Tra i beni della pubblica amministrazione rientrano poi i crediti che quest’ultima vanta nei confronti di soggetti terzi, e che si distinguono in: crediti di diritto pubblico, derivanti o connessi all’esercizio di poteri pubblici, che sono assolutamente impignorabili (come ad esempio i crediti tributari); ed i crediti derivanti da rapporti di diritto privato, per i quali l’esecuzione forzata è generalmente ammissibile.

Per fare un esempio, quindi, le somme derivanti dalla riscossione di tributi che una banca ha l’obbligo di versare all’amministrazione, hanno natura pubblica e non sono pignorabili; i crediti di carattere privatistico di una pubblica amministrazione, invece, sono pignorabili a meno che non siano destinati al soddisfacimento di una finalità pubblica [23].

Il giudizio di ottemperanza dinanzi al Tar

Uno strumento alternativo all’esecuzione forzata per il recupero di crediti nei confronti della pubblica amministrazione, è il giudizio di ottemperanza [24] davanti al tribunale amministrativo regionale (Tar). Tale tipo di giudizio è una procedura utilizzata per dare esecuzione ad una sentenza non più impugnabile (passata in giudicato), emessa nei confronti di una pubblica amministrazione o ente pubblico che non abbia ancora adempiuto al provvedimento.

Il procedimento è caratterizzato dal fatto che se il giudice amministrativo accoglie la domanda del creditore, emette una nuova sentenza, assegnando un termine entro il quale la pubblica amministrazione deve adempiere. Nel caso in cui l’amministrazione continui a non adempiere, il giudice condanna il soggetto pubblico al pagamento di una sanzione pecuniaria e dispone l’intervento di un commissario straordinario (ossia il commissario ad acta), il quale si “sostituisce” alla pubblica amministrazione debitrice, nel senso che vigila e verifica che il pagamento della somma dovuta al creditore avvenga concretamente.



Di GIUSEPPE BAVA

note

[1] Cass., Sez. U. sent. n. 4071 del 13.07.1979.

[2] Cass. sent. n. 10284 del 5.05.2009.

[3] Cass., Sez. U. sent. n. 740 del 25.10.1999.

[4] Art. 479 cod. proc. civ.

[5] Art. 480 cod. proc. civ.

[6] Art. 481 cod. proc. civ.

[7] Art. 14 del D.L. n. 669/1996, convertito, con modificazioni, nella L. n. 30/1997.

[8] Cass., sent. n. 590/2009.

[9] T.A.R. Lazio, sent. n. 531 del 24.01.2008.

[10] Art. 11 R.D. n. 1611 del 30.10.1933.

[11] Art. 14, co. 1 bis, del D.L. n. 669/1996, convertito, con modificazioni, nella L. n. 30/1997.

[12] Art. 543, c. 2, n. 4 cod. proc. civ.

[13] Cass., Sez. Un., sent. n. 4071 del 13.07.1979.

[14] Corte Cost. n. 142 del 23.04.1998.

[15] Art. 822 cod. civ.

[16] Art. 824 cod. civ.

[17] Art. 825 cod. civ.

[18] Art. 823 cod. civ.

[19] Art. 514 cod. proc. civ.

[20] Art. 826 cod. civ.

[21] Art. 514 cod. proc. civ.

[22] Art. 4, D.P.R. n. 237 dell’8.06.6.2001.

[23] Cass., sent. n. 493 del 15.01.2003.

[24] Art. 112 cod. proc. amm.

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