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Esproprio terreno con abuso edilizio

14 Giugno 2019


Esproprio terreno con abuso edilizio

> Diritto e Fisco Pubblicato il 14 Giugno 2019



L’ordine di demolizione può essere stoppato dalla domanda di sanatoria. La possibilità di ottenere un risarcimento in caso di esproprio dell’immobile è subordinato alla sanabilità della costruzione.

Che succede se il Comune ti espropria un terreno su cui avevi realizzato una struttura abusiva? La presenza di una costruzione, sebbene non autorizzata, ti consente di ottenere un risarcimento ulteriore o l’abuso edilizio può, al contrario, costituire un problema di carattere penale? Alcuni chiarimenti intervengono dalla giurisprudenza; in particolare una ordinanza della Cassazione di qualche giorno fa [1] si è occupata proprio dell’esproprio del terreno con abuso edilizio. Vediamo quali sono le istruzioni fornite dai tribunali.

Demolizione abuso edilizio prima dell’esproprio

Nel 2015, il Consiglio di Stato ha detto [2] che, prima di espropriare le opere abusive, il Comune deve notificare un ordine di demolizione, demolizione che è a carico del titolare dell’immobile. 

L’esecuzione dell’opera abusiva, che costituisce in sé reato, non implica necessariamente un processo penale se, nel frattempo, è intervenuta la prescrizione che si verifica dopo 4 anni dal compimento dell’opera (5 anni se c’è stato un rinvio a giudizio). Al contrario del reato, l’ordine di demolizione non cade mai in prescrizione. Questo significa che, anche a distanza di numerosi anni, le autorità possono imporre lo smantellamento del manufatto.

L’ordine di demolizione viene intimato all’attuale proprietario dell’immobile, a prescindere dal fatto se questi lo abbia acquistato già con l’abuso compiuto dal precedente titolare. Lo scopo della demolizione è ripristinare l’ordine preesistente che il comportamento ha alterato.

Solo dopo che il proprietario ha ricevuto la notifica e non ha provveduto ad effettuare la demolizione, il Comune può procedere all’esproprio dell’immobile.

Esproprio del terreno su cui c’è una costruzione abusiva

Parzialmente diverso è il caso in cui il Comune agisca per l’esproprio di un terreno – magari al fine di realizzare una strada o un’altra opera pubblica – e, su di esso, sia presente un manufatto abusivo (ad esempio un capannone, un gazebo, ecc.). Qui ci si chiede se, nel caso di esproprio del terreno con abuso edilizio, al proprietario sia dovuto, oltre all’indennità per l’esproprio del fondo, anche una ulteriore per il manufatto.

In proposito, la Cassazione stabilisce il seguente principio: ai sensi di legge [3], il diritto all’indennità da esproprio non viene meno per via dell’abusività dell’edificazione, ma solo se l’immobile in questione, alla data dell’esproprio, sia stato fatto oggetto di una domanda di sanatoria non ancora analizzata e decisa dalla pubblica amministrazione. In tal caso, quest’ultima deve effettuare una valutazione circa la sua condonabilità; solo ove tale valutazione sia positiva la pubblica amministrazione ha l’obbligo di tenere conto del valore del bene e, quindi, indennizzarlo.

In buona sostanza, il succo è che, se al momento in cui avviene l’esproprio risulta già presentata una domanda in sanatoria per l’abuso e, sulla base degli atti, risulta che la stessa domanda sarebbe stata accolta, allora il proprietario che viene espropriato del terreno ha diritto a ottenere un’ulteriore indennità anche per l’immobile abusivo presente sul terreno stesso.

Gli interessi e il danno da svalutazione

Oltre alle indennità, il Comune deve rifondere altresì il maggior danno [4] che può essere individuato nell’eventuale differenza, a decorrere dalla data di insorgenza della mora, tra il tasso di rendimento medio annuo netto dei titoli di Stato di durata non superiore a dodici mesi e il saggio di interessi legali determinato per ogni anno. Ciò fatta salva la possibilità per il debitore di dimostrare che il creditore non ha subito un maggior danno o che l’ha patito in misura inferiore a quella differenza. Qualora sia il creditore a pretendere il ristoro del nocumento in misura maggiore deve offrire la prova del danno effettivamente subito.  

Mancata demolizione e confisca degli abusi

La legge [5] stabilisce altresì che, se il proprietario dell’immobile abusivo, nonostante l’ordine di demolizione, non provvede a smantellare la costruzione entro i 90 giorni prescritti dalla normativa, si applica la sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di quanto realizzato con abuso edilizio. Si tratta di una sanzione che deriva dalla legge per il mancato adempimento dell’ordine, impartito dal Comune, di demolire opere abusive e ripristinare lo stato dei luoghi. 

L’acquisizione avviene in automatico, in quanto effetto ricondotto direttamente dalla legge all’inottemperanza dell’ordine di demolizione.  

Dunque, la scadenza dei 90 giorni è presupposto per l’automatica operatività della sanzione della confisca degli abusi. 

Come evitare demolizione ed esproprio

L’abuso edilizio può essere sanato, in tal modo evitando l’ordine di demolizione e l’esproprio. La domanda di sanatoria va presentata prima che arrivi l’ordine di demolizione. La concessione della sanatoria è subordinata a una condizione: la realizzazione dell’opera abusiva, per quanto avvenuta senza permessi, deve essere conforme ai regolamenti edilizi vigenti sia all’epoca della sua costruzione, sia all’epoca della presentazione della domanda di sanatoria. 

Se dovesse intervenire l’ordine di demolizione prima della risposta del Comune alla richiesta di sanatoria, la stessa demolizione potrebbe essere bloccata qualora risulti che l’istanza del cittadino sarebbe stata verosimilmente accolta. 

note

[1] Cass. ord. n. 15410/19 del 6.06.2019.

[2] Consiglio Stato sent. n. 1927/2015.

[3] Art. 38, comma 2-bis, d.P.R. n. 327/2001.

[4] Ex art. 1224, comma 2, cod. civ.

[5] Art. 31, commi 3 e 4, del Dpr 380/2001

Corte di Cassazione, sez. I Civile, ordinanza 29 aprile – 6 giugno 2019, n. 15410

Presidente Tirelli – Relatore Lamorgese

Rilevato che:

P.N. ha chiesto la determinazione delle giuste indennità di espropriazione – disposta dal Comune di Roma, a beneficio della società Aga 2005, per la realizzazione di una complessa opera d’interesse pubblico, denominata “Nuova Fiera di Roma” – di un’area parte della quale era di sua proprietà, in (omissis) , costituita da un terreno di mq. 1600, delimitato da un muro di cinta, su cui insistevano un capannone, due rampe in cemento armato, un pozzo e alberi da frutto.

L’adita Corte d’appello di Roma, istruita la causa in via documentale e mediante una consulenza d’ufficio, l’ha decisa con ordinanza del 26 novembre 2012: ha qualificato l’area come non edificabile e agricola e ha ritenuto l’eventuale sanabilità del manufatto abusivo irrilevante e non incidente sulla destinazione urbanistica dell’area; ha stimato il terreno in Euro 141488,00, il manufatto non sanato in Euro 66530,00, i soprassuoli in Euro 21223,00, per un importo complessivo di Euro 229241,00, oltre interessi.

La società Aga 2005 ha proposto ricorso per cassazione, cui il Comune di Roma ha aderito; il P. ha resistito proponendo anche ricorso incidentale. Le parti hanno presentato memorie difensive.

Considerato che:

Il primo motivo del ricorso principale, il quale denuncia violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, per avere sovrastimato il terreno per un importo fuori mercato, appiattendosi sulle conclusioni del ctu, pur correttamente qualificandolo come inedificabile, è inammissibile, risolvendosi nella richiesta di una impropria rivisitazione di apprezzamenti di fatto, incensurabili in questa sede.

Il secondo motivo lamenta l’attribuzione dell’indennità di esproprio per il manufatto abusivo, in violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 38, comma 2, che prevede a tal fine che sia pendente un procedimento di sanatoria mediante presentazione di apposita domanda, corredata della documentazione comprovante l’avvenuto versamento dell’oblazione e degli oneri concessori, per l’accertamento della sanabilità ai soli fini della corresponsione dell’indennità, mentre nella specie l’opponente non aveva dato alcuna prova della definizione del suddetto procedimento.

Il suddetto motivo deve essere esaminato congiuntamente al primo motivo del ricorso incidentale di P. , il quale denuncia violazione di legge, per avere stimato il manufatto come immobile non sanato, in termini riduttivi rispetto al valore di mercato, con riferimento al mero valore della struttura calcolato sui prezzi dei materiali e di costruzione, e per avere ritenuto irrilevante la “sanabilità” del manufatto, in contrasto con il principio, emergente dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 38, comma 2 bis, introdotto dal D.Lgs. n. 302 del 2002, art. 1, secondo cui, ai fini della stima dell’immobile abusivo al valore di mercato, è necessario ma anche sufficiente che l’espropriante abbia accertato la sussistenza delle condizioni di sanabilità dell’immobile, come avvenuto nella specie, avendo il Comune di Roma (con nota del 10 maggio 2006) accertato la sanabilità, avendolo considerato come “una semplice tettoia”.

Entrambi i motivi sono fondati nei seguenti termini.

La sentenza impugnata ha affermato la irrilevanza e non incidenza della questione della sanabilità del manufatto (privo di concessione in sanatoria e quindi abusivo) ai fini della valutazione del manufatto ed ha riconosciuto l’indennizzo (per un importo che, tra l’altro, non è chiaro se calcolato in base al valore di mercato o al solo costo di costruzione e dei materiali), senza tenere conto del principio, di cui invece avrebbe dovuto fare applicazione nella fattispecie, secondo cui, in caso di espropriazione di area su cui insista una costruzione abusiva, ed alla stregua del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 38, comma 2 bis, il diritto all’indennità non è escluso dall’originaria abusività dell’edificazione, ove l’immobile, alla data dell’esproprio, sia stato fatto oggetto di una domanda di sanatoria non ancora scrutinata dalla P.A., dovendo, in tal caso, quest’ultima effettuare una valutazione prognostica circa la sua condonabilità; il cui esito, se positivo, impone di tenerne conto nella quantificazione dell’indennità, altrimenti restando la stessa rapportata non già alle caratteristiche oggettive del bene sottoposto ad esproprio, ma ad una circostanza affatto casuale ed insignificante, quale l’avere la P.A. deciso o meno sull’istanza di condono, anche se – per ipotesi – in violazione dei termini all’uopo previsti (Cass. n. 28694 del 2016, n. 3794 del 2019).

Il suddetto principio dovrà essere applicato dal giudice di rinvio, il quale dovrà esaminare anche le ulteriori deduzioni delle parti, in questa sede assorbite: quella della ricorrente principale, in ordine al rilievo estimativo della superficie coperta dalla tettoia e dei soprassuoli (pavimentazione esterna, recinzione, cancello) e quella del ricorrente incidentale, in ordine al rilievo della demolizione dell’immobile da parte del beneficiario dell’espropriazione una volta acquisito l’immobile in proprietà che, si assume, avrebbe precluso la conclusione del procedimento di sanatoria.

È fondato anche il secondo motivo del ricorso incidentale con il quale il P. denuncia violazione di legge (art. 1224 e 2697 2729 c.c.), per avere negato il riconoscimento del maggior danno, di cui al comma 2 dell’art. 1224 cit., richiesto nel giudizio di merito.

La Corte di merito si è limitata ad affermare che il maggior danno non era provato, senza confrontarsi con il principio – che dovrà quindi applicare in sede di rinvio – secondo cui, nelle obbligazioni pecuniarie, il maggior danno da svalutazione, di cui all’art. 1224 c.c., comma 2, è in via generale riconoscibile, in via presuntiva, per qualunque creditore che ne domandi il risarcimento, dovendo ritenersi superata l’esigenza di inquadrare a tale fine il creditore in una delle categorie a suo tempo individuate. La misura di questo maggior danno va individuata nell’eventuale differenza, a decorrere dalla data di insorgenza della mora, tra il tasso del rendimento medio annuo netto dei titoli di Stato di durata non superiore a dodici mesi (o tra il tasso di inflazione se superiore) ed il saggio degli interessi legali determinato per ogni anno ai sensi dell’art. 1284 c.c., comma 1. È fatta salva la possibilità per il debitore di provare che il creditore non ha subito un maggior danno o che lo ha subito in misura inferiore a quella differenza, in relazione al meno remunerativo uso che avrebbe fatto della somma dovuta se gli fosse stata tempestivamente versata. Per converso, il creditore che domandi a titolo di maggior danno una somma superiore a quella differenza, è tenuto ad offrire la prova del danno effettivamente subito, quand’anche sia un imprenditore, mediante la produzione di idonea e completa documentazione (Cass. SU n. 19499 del 2008).

In conclusione, la sentenza impugnata è cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte di merito, cui si demanda la liquidazione delle spese.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il primo motivo e accoglie il secondo motivo del ricorso principale; accoglie il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.


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