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Agenzia delle Entrate: rappresentanza in giudizio

16 Settembre 2019
Agenzia delle Entrate: rappresentanza in giudizio

Costituzione dell’amministrazione finanziaria a mezzo di personale interno, avvocati del libero foro o Avvocatura di Stato?

Dopo aver trattato il tema della rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione, affrontiamo ora quello parallelo della difesa di Agenzia delle Entrate. Si tratta di un problema attuale e delicato: dalla sua soluzione dipende, infatti, la regolarità della costituzione dell’amministrazione finanziaria dinanzi alla Commissione Tributaria e agli altri giudici nei ricorsi avviati dal contribuente. Un’eventuale violazione delle regole implicherebbe la nullità della difesa del Fisco e, con essa, l’inutilizzabilità di tutte le eccezioni e produzioni documentali di quest’ultimo. Risultato: la parte resistente resterebbe contumace e “a secco” di controdeduzioni.

Il più delle volte, il tema della rappresentanza in giudizio di Agenzia delle Entrate si pone con riferimento alle opposizioni agli avvisi di accertamento notificati da quest’ultima. Notifiche che, lo ricordiamo, dal 2017 possono avvenire anche a mezzo di posta elettronica certificata (Pec) solo nei confronti dei soggetti obbligati ad avvalersi di questo strumento (professionisti, imprenditori, società).

La questione su come debba avvenire la rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione si pone tra due diverse soluzioni: con l’impiego di avvocati del libero foro (cosiddetta «difesa tecnica») o a mezzo di personale interno all’amministrazione. Ma procediamo con ordine.

Rappresentanza Agenzia Entrate con avvocati libero foro

Il cosiddetto “decreto crescita” approvato nel 2019 [1] ha ammesso la possibilità della difesa tecnica da parte di Agenzia delle Entrate che, pertanto, può avvalersi anche di avvocati e non necessariamente di funzionari dell’amministrazione. La normativa si estende anche all’Agente per la Riscossione Esattoriale, ossia alla rappresentanza in giudizio di Agenzia Entrate Riscossione.

La norma stabilisce quanto segue: «l’Ente [ossia: l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate Riscossione, n.d.r.) è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura di Stato ai sensi dell’articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura di Stato, di cui al R.D. 1611/1933, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso Ente può altresì avvalersi […] di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 D.L. 50/2016, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente. […] Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l’articolo 11, comma 2, D.Lgs. 546/1992».

Volendo sintetizzare un quadro normativo così articolato [2], si può dire che:

  • l’Agenzia Entrate può avvalersi, dunque, della difesa dell’Avvocatura di Stato solo nelle controversie vertenti su tematiche riservate all’Avvocatura di Stato su base convenzionale;
  • l’Agenzia Entrate può costituirsi a mezzo di avvocati del libero foro, senza che sia più necessaria una delibera interna [3] ed anche se non ricorrono i “casi eccezionali” che un tempo la Cassazione richiedeva [4]. Ciò vale sia dinanzi alle Commissioni Tributarie che al giudice di pace o al tribunale;
  • resta salva la possibilità per l’Agenzia delle Entrate di avvalersi di personale interno ossia dei propri dipendenti.

In questo modo, quindi la rappresentanza in giudizio di Agenzia delle Entrate si accosta a quella di Agenzia Entrate Riscossione.

In definitiva, alla luce della norma di interpretazione autentica, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, può farsi assistere da avvocati del libero foro alle seguenti condizioni:

  • se essa dichiara di non volersi avvalere del patrocinio dell’Avvocatura di Stato;
  • se l’Avvocatura di Stato dichiara la propria indisponibilità ad assumere il patrocinio per una particolare causa;
  • definizione di specifici criteri in atti di carattere generale;
  • rispettando le previsioni di cui agli articoli 4 e 17 D.Lgs. 50/2016.

Costituzione Agenzia Entrate: l’orientamento della Cassazione

Di diverso avviso è la Cassazione [5] che, proprio di recente, ha stabilito quanto segue.

L’Agenzia delle Entrate Riscossione non può costituirsi nel giudizio di Cassazione con un avvocato del libero foro. Il ricorso a un professionista privato è, infatti, consentito solo a determinate rigide condizioni e specifiche autorizzazioni. Il nuovo ente, pertanto, è tenuto ad avvalersi in via generale del patrocinio dell’Avvocatura di Stato o con il proprio personale interno.

Nel caso in esame, la costituzione nel giudizio in Cassazione era avvenuta con nomina di un nuovo difensore in sostituzione del precedente deceduto, in base a una procura rilasciata dal direttore di Equitalia.

Ebbene, ha affermato la Cassazione, l’atto di costituzione così come depositato deve ritenersi invalido. Infatti, dopo la soppressione di Equitalia, l’Agenzia Entrate Riscossione è subentrata in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi che le facevano capo. In particolare il legislatore ha stabilito che il nuovo ente si deve avvalere del patrocinio dell’avvocatura dello Stato e che può ricorrere ad avvocati liberi professionisti solo a determinate condizioni.

L’affidamento dell’incarico difensivo ad avvocati del libero foro, quindi, ha carattere eccezionale ed è subordinata, pena la nullità del mandato difensivo, all’adozione di una specifica e motivata deliberazione dell’ente da sottoporre agli organi di vigilanza.

Nel caso in esame, però, l’Agenzia si è costituita in giudizio con un nuovo difensore, facendo valere una procura alle liti rilasciata da Equitalia secondo la normativa allora vigente e senza che vengano indicati né l’atto organizzativo né la specifica delibera del nuovo ente.

Queste mancanze, ha concluso la Cassazione, non possono che comportare la nullità del mandato difensivo per contrarietà a disciplina imperativa.

Ne derivano tre conseguenze:

  • l’estinzione delle società del gruppo Equitalia ai sensi dell’art.1 d. l. 193/16, conv. in  l. 225/16 non determina interruzione dei processi pendenti né necessità di costituzione in giudizio del nuovo ente Agenzia delle Entrate Riscossione;
  • qualora il nuovo ente Agenzia delle Entrate Riscossione si limiti a subentrare ex lege nel rapporto processuale pendente al momento della sua istituzione, senza formale costituzione in giudizio, esso può validamente avvalersi dell’attività difensiva espletata da avvocato del libero foro già designato da Equitalia secondo la disciplina previgente;
  • qualora, invece, il nuovo ente Agenzia delle Entrate-Riscossione si costituisca, in nuovo giudizio ovvero anche in giudizio pendente, con il patrocinio dì avvocato del libero foro, sussiste per esso l’onere, pena la nullità del mandato difensivo, di indicare ed allegare le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza di quest’ultimo in alternativa al patrocinio per regola generale esercitato, salvo conflitto di interessi, dall’Avvocatura dello Stato;
  • tali fonti vanno congiuntamente individuate sia in atto organizzativo generale contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro (arti, co.5^ ed 8^ d. l. 193/16, conv. in I. 225/16), sia in apposita e motivata deliberazione che indichi le ragioni che, nella concretezza del caso, giustificano tale ricorso alternativo (art.43 r. d. n. 1611 del 1933, come modificato dall’art. 11 1.103/79).

Precedenti contrari della Cassazione

Per mitigare il rigore di questo principio, la stessa Cassazione [6] ha anche stabilito che non c’è motivo di «aggravare» ulteriormente Agenzia Entrate Riscossione richiedendole una delibera ad hoc in ogni singolo caso per farsi patrocinare da legali del libero foro: può farlo anche producendo il verbale del comitato di gestione con cui AdeR indica la necessità di ricorrere ad avvocati “privati” perché mancano adeguate risorse interne. Pesa, inoltre, l’intesa in tal senso con l’avvocatura dello Stato. Il tutto nonostante la Cassazione civile con la sentenza 28684/18 della sezione tributaria abbia stabilito che l’ex Equitalia può ricorrere ad avvocati esterni solo in casi speciali.

Dopo l’addio a Equitalia, l’Agenzia Entrate Riscossione deve farsi difendere dell’Avvocatura dello Stato. L’intesa raggiunta con quest’ultima, però, prevede che AeR debba servirsi di proprio personale o di avvocati del libero foro nelle liti davanti alle commissioni tributarie. Ma la prima strada, osserva il giudice, non è percorribile: le risorse interne non bastano per il contenzioso-monstre in ingresso e per come le controversie sono distribuite sul territorio.


note

[1] DL 34/2019 art 4-novies.

[2] Art. 43, comma 4, R.D. 1611/1933 statuisce che: «Salve le ipotesi di conflitto, ove tali amministrazioni ed enti intendano in casi speciali non avvalersi dell’Avvocatura di Stato, devono adottare apposita motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza».

[3] Da selezionarsi nel rispetto delle procedure di cui al D.Lgs. 50/2016.

[4] Cass. sent. nn. 1992/2019 e n. 28684/2018.

[5] Cass. sent. n. 1992/19 del 24.01.2019.

[6] Cass. ord. n. 2949/19 dell’8.07.2019.


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