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Attribuzione di mansioni inferiori pubblico impiego

20 Dicembre 2019
Attribuzione di mansioni inferiori pubblico impiego

Anche nel pubblico impiego la legge tutela la professionalità del dipendente e vieta qualsiasi modifica delle mansioni che possa qualificarsi come demansionamento.

Sei un dipendente pubblico? Sei stato assunto per svolgere una determinata qualifica ma, nel concreto, ti vengono assegnati compiti che appartengono a livelli inferiori? La tutela della professionalità del lavoratore è un principio che caratterizza il nostro ordinamento giuridico sia con riferimento al lavoro privato che nell’ambito del lavoro pubblico. Da ciò, deriva che è illegittima l’attribuzione di mansioni inferiori anche nel pubblico impiego.

In ogni caso, la normativa che disciplina le mansioni del lavoratore nei due comparti, quello pubblico e quello privato, non è la stessa e anche l’interpretazione che ne ha adto la giurisprudenza è diversa.

Come vedremo, nel pubblico impiego, la giurisprudenza ha adottato un concetto formale di equivalenza delle mansioni al quale, di recente, si è avvicinata anche la normativa prevista per i rapporti di lavoro privato.

Cos’è il pubblico impiego?

Prima di chiederci come funziona la disciplina delle mansioni nel pubblico impiego, vediamo cosa si intende per rapporto di lavoro pubblico.

Il pubblico impiego racchiude tutti i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

Per amministrazioni pubbliche, in base alla legge [1], si intendono:

  • tutte le amministrazioni dello Stato;
  • gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;
  • le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
  • le Regioni;
  • le Province;
  • i Comuni;
  • le Comunità montane;
  • i consorzi e associazioni tra Regioni, Province, Comuni o Comunità Montane;
  • le istituzioni universitarie;
  • gli Istituti autonomi case popolari;
  • le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
  • tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
  • le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale;
  • l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran);
  • le Agenzie pubbliche;
  • il Comitato olimpico nazionale (Coni).

La legge ha, nel corso del tempo, armonizzato la disciplina dell’impiego pubblico alle regole previste per il lavoro privato ma permangono numerose differenze e specificità.

Cosa sono le mansioni?

Ogni volta che sorge un rapporto di lavoro, esiste, evidentemente, una certa attività che deve essere svolta.

L’assunzione di un dipendente non avviene mai in modo casuale, ma viene effettuata perchè il datore di lavoro, sia esso pubblico o privato, ha necessità di servirsi della prestazione di lavoro di quel lavoratore per soddisfare un proprio bisogno. Per questo, sia nel lavoro pubblico che in quello privato, il contratto di lavoro riporta esattamente le mansioni del lavoratore, ossia, le attività concrete che il lavoratore dovrà svolgere in esecuzione del contratto di lavoro e che fanno parte della sua qualifica professionale.

La qualifica individua il ruolo, la figura professionale ricoperta dal lavoratore nell’organizzazione del datore di lavoro. Ad esempio, nel pubblico impiego, si incontrano qualifiche come responsabile protezione civile, addetto al protocollo, impiegato dell’area affari generali, etc.

Quando una pubblica amministrazione ha bisogno di una certa qualifica, ad esempio perchè il posto è stato lasciato scoperto da un pensionamento, indice un concorso pubblico [2] per selezionare il lavoratore da assumere e, una volta individuato, firma con lui il contratto di lavoro, al pari di quello che accade nel mercato del lavoro privato.

I dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali che sono l’equivalente dei livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi privati per classificare il personale.

Tornando al lavoro pubblico, la legge prevede che le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito.

Invece, le progressioni fra aree diverse avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50% di quelli messi a concorso.

Quando viene assunto, il dipendente pubblico viene dunque inquadrato in un’area funzionale prevista dal contratto collettivo del comparto in cui opera (enti locali, sanità, amministrazioni centrali, etc.) e gli viene affidata una qualifica con le relative mansioni.

Pubblico impiego: la disciplina delle mansioni

Nel pubblico impiego, vige una normativa relativa alle mansioni dei lavoratori del tutto analoga a quella del lavoro privato, soprattutto da quando il Jobs Act ha riformulato la norma relativa alle mansioni nel lavoro privato.

La normativa sull’impiego pubblico prevede che [3] il prestatore di lavoro debba essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento oppure a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di legge. L’esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore o dell’assegnazione di incarichi di direzione.

La norma adotta, dunque, un criterio molto semplice: l’equivalenza tra le mansioni previste nel contratto di assunzione e quelle successivamente assegnate al lavoratore non deve essere verificata caso per caso, prendendo a riferimento il bagaglio professionale del lavoratore, ma può essere verificata “a tavolino” constatando se le nuove mansioni fanno parte della medesima area di inquadramento. Questo principio è stato ribadito più volte dalla giurisprudenza.

Secondo la Cassazione [4], in materia di pubblico impiego contrattualizzato, non si applica la disciplina delle mansioni prevista nel Codice civile per il lavoro privato, essendo la materia disciplinata compiutamente testo unico sul pubblico impiego, che assegna rilievo, per le esigenze di duttilità del servizio e di buon andamento della pubblica amministrazione, solo al criterio dell’equivalenza formale con riferimento alla classificazione prevista in astratto dai contratti collettivi, indipendentemente dalla professionalità in concreto acquisita, senza che possa quindi aversi riguardo alla disciplina prevista per i rapporti di lavoro privato ed alla relativa elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale che ne mette in rilievo la tutela del cosiddetto bagaglio professionale del lavoratore, e senza che il giudice possa sindacare in concreto la natura equivalente della mansione.

In questa decisione, la Cassazione ha respinto il ricorso di un dipendente comunale che era stato spostato dal settore Manutenzione e Ambiente, di cui era responsabile, al settore Protezione civile, Sicurezza del territorio e Tutela del patrimonio, sempre in funzione di preposto.

Il dipendente riteneva che il cambio di mansione avesse creato un danno al suo bagaglio professionale per una serie di ragioni, tra cui il fatto che il settore di provenienza aveva un numero maggiore di addetti che egli doveva coordinare ed un budget a disposizione più ricco. La Cassazione ha respinto il ricorso del dipendente ribadendo che, nel pubblico impiego, la legge prevede un concetto formale di equivalenza delle mansioni.

In sostanza, se ad un dipendente pubblico vengono cambiate le mansioni, per verificare l’equivalenza tra le nuove mansioni e le precedenti, non occorre andare a sindacare l’impatto della modifica sul bagaglio professionale, ma occorre semplicemente verificare se è stato rispettato un concetto di equivalenza “formale”, ancorato cioè ad una valutazione demandata ai contratti collettivi, e non sindacabile da parte del giudice. Ne segue che, condizione necessaria e sufficiente affinchè le mansioni possano essere considerate equivalenti è la mera previsione in tal senso da parte della contrattazione collettiva, indipendentemente dalla professionalità specifica che il lavoratore possa avere acquisito in una precedente fase del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.

Se, dunque, le nuove mansioni sono state inserite dal contratto collettivo nella stessa area funzionale non si può mai invocare il demansionamento anche se, nel concreto, la modifica ha un impatto sul proprio bagaglio professionale.

Attribuzione di mansioni inferiori pubblico impiego

Chiarito cosa debba intendersi per equivalenza delle mansioni nel pubblico impiego, va comunque sottolineato che la legge vieta sempre l’adibizione del lavoratore pubblico a mansioni inferiori, ossia, il demansionamento.

Tuttavia, secondo la giurisprudenza, non sempre richiedere al pubblico dipendente di svolgere delle attività di inferiore livello vale a determinare un demansionamento.

Secondo alcune pronunce giurisprudenziali [5] infatti, nel rapporto di pubblico impiego privatizzato è legittima l’assegnazione del dipendente a mansioni inferiori laddove ciò si renda necessario per esigenze di servizio e sia assicurato in modo prevalente ed assorbente l’espletamento di quelle mansioni concernenti la qualifica di appartenenza.

Si tratta di una interpretazione presente anche nella giurisprudenza relativa al lavoro privato che considera legittima l’assegnazione di mansioni inferiori se sporadica e marginale e, comunque, se non viene messo in discussione il prevalente impegno del lavoratore nelle mansioni previste nel contratto.

Al di fuori di queste ipotesi, in cui un parziale e sporadico demansionamento può essere considerato legittimo, il lavoratore pubblico che dimostra di essere stato demansionato ha diritto ad ottenere il risarcimento del danno subìto a causa del demansionamento.


note

[1] Art. 1 co. 2 D. Lgs. 165/2001.

[2] Art. 97 Cost.

[3] Art. 52 D. Lgs. 165/2001.

[4] Cass. sez. lav. n. 2011 del 26.01.2017.

[5] Trib. Aosta sez. lavoro n. 6 del 3.02.2017.


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