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Circolare sbagliata: quali conseguenze?

11 Maggio 2020
Circolare sbagliata: quali conseguenze?

Chi si adegua a una circolare sbagliata deve pagare ugualmente le tasse, ma non anche sanzione e interessi. 

La legislazione in materia fiscale è tra le più articolate e complesse che esistano nel nostro ordinamento. La stessa interpretazione diventa così difficile e, non poche volte, contrastante tra i vari uffici territoriali, le commissioni tributarie e la stessa Cassazione. Il contribuente è spaesato e, spesso, per avere un minimo di certezza, è costretto a inoltrare degli atti di interpello al locale ufficio delle imposte. 

Che ruolo ha, in tutto questo, la famosa “circolare”? Come noto, le circolari sono atti amministrativi interni che servono per specificare l’interpretazione di una norma, a beneficio della pubblica amministrazione e dei suoi burocrati. Ma se dovesse essere emessa una circolare sbagliata, quali conseguenze si profilerebbero per l’ignaro contribuente in buona fede? 

Sul punto, si è pronunciata di recente la Cassazione che, con una nuova ordinanza [1], ha ripreso un concetto non ignoto nelle aule di tribunale: quello del valore dell’ordinanza nei confronti dei cittadini. Cerchiamo di fare il punto della situazione.

La circolare non è legge

Tempo fa, la Suprema Corte [2] aveva ricordato che la circolare non può mai sostituirsi alla legge, né può modificarla, integrarla, renderla più rigida o più elastica. 

Così, un contribuente che abbia “le carte in regola” per ottenere un beneficio non può subire un ostruzionismo dall’ufficio per via di una più rigorosa interpretazione richiesta da una circolare interna.

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Le circolari non creano diritto. Questa funzione è riservata solo alla legge e agli atti aventi forza di legge (un decreto legge, un decreto legislativo). Le circolari sono solo atti di indirizzo interno per gli uffici della pubblica amministrazione: servono cioè ad orientare il lavoro dei dipendenti in modo da conformarli a un unico standard operativo su tutto il territorio nazionale, evitando che ogni ufficio abbia le proprie regole e prassi. 

Poiché, dunque, la circolare non rientra nelle norme dell’ordinamento non può neanche imporre qualcosa che la legge non prevede. Con la conseguenza che i pubblici dipendenti non possono, anche se si “appigliano” a una circolare, pretendere dal cittadino dei comportamenti non previsti dalla legge.

Circolare sbagliata: il contribuente è responsabile?

Immaginiamo che il ministero emetta una circolare in merito all’interpretazione di una norma fiscale ma che i giudici ritengano di dissentire da tale indirizzo. Non è un caso scolastico: è frequente – come dicevamo in apertura – che si verifichino situazioni di contrasto tra l’amministrazione finanziaria e la magistratura. 

Ebbene, se un contribuente dovesse uniformarsi alla circolare, cosa rischierebbe nel caso in cui il giudice poi dovesse avere un’opinione differente? Potrebbe essere sanzionato?

Secondo la Cassazione, chi si adegua a un’interpretazione errata fornita dall’amministrazione finanziaria con una circolare, non può essere sanzionato: o meglio, non paga sanzioni e interessi, ma resta pur sempre tenuto a versare la tassa prevista dalla legge. 

Lo si deduce dallo Statuto del contribuente [3] che tutela il cosiddetto “affidamento” del contribuente in buona fede, ossia l’aspettativa di non essere sanzionato per essersi conformato alle istruzioni della pubblica amministrazione.

Del resto – ribadisce ancora una volta la Suprema Corte – le circolari ministeriali in materia tributaria non costituiscono fonte né di obblighi (come abbiamo visto sopra) ma neanche di diritti per il contribuente. Pertanto, ove quest’ultimo si sia conformato a un’interpretazione erronea fornita dall’Amministrazione finanziaria, è esclusa soltanto l’irrogazione delle relative sanzioni e degli interessi, senza alcun esonero dall’adempimento dell’obbligazione tributaria.

Soffermandosi sulla validità dei documenti emessi dell’Amministrazione finanziaria, la Corte ne ribadisce la sostanziale irrilevanza quando non conformi al dettato normativo. È del resto consolidato l’orientamento secondo cui si può tutelare l’affidamento del contribuente solo se sussiste uno dei due seguenti requisiti: 

  • un’apparente legittimità e coerenza dell’attività dell’Amministrazione finanziaria in senso favorevole al contribuente; 
  • la buona fede del contribuente rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall’assenza di qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo o, infine, dall’eventuale esistenza di circostanze specifiche e rilevanti, idonee a indicare la sussistenza dei due presupposti che precedono. 

Il giudice deve applicare la circolare?

Se non è obbligatoria per il cittadino, la circolare non lo è neanche per i giudici delle commissioni tributarie che, pertanto, possono dissentire dall’interpretazione in esse fornita. Con la conseguenza che, se anche il cittadino si è conformato a una circolare, non è detto che vinca la causa contro il fisco. 

È solo la norma di legge che crea diritto, non certo le circolari e, più in generale, i documenti di prassi amministrativa. Questi ultimi, essendo strumenti di indirizzo rivolti esclusivamente agli uffici, non producono alcun obbligo in capo al giudice, che ben può discostarsene. Da qui il rischio, per il contribuente che riponga eccessivo affidamento in un documento dell’Amministrazione finanziaria ai fini della costruzione della propria strategia difensiva, di vederne disconosciuta in giudizio la validità delle soluzioni interpretative o delle disposizioni in esso contenute, come nel caso affrontato dall’ordinanza in commento. 


note

[1] Cass. ord. n. 7661/2020.

[2] Cass. ord. n. 25905/2017.

[3] Legge n. 212/2000 art. 10, co. 2.


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