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Opposizione a fermo amministrativo: competenza

12 Maggio 2020
Opposizione a fermo amministrativo: competenza

Preavviso di fermo per multe stradali, competenza territoriale e per materia: la diatriba tra giudice di pace e tribunale.  

Non è sempre chiaro, agli operatori del diritto, quale sia il giudice competente per l’opposizione a fermo amministrativo (anche detto «fermo auto»).

In altre parole, dinanzi a quale magistrato va proposto il ricorso nel caso in cui la misura cautelare dell’agente della riscossione sia illegittima e si intende chiederne l’annullamento? 

I dubbi concernono sia la competenza funzionale (tra giudice di pace, tribunale e Commissione tributaria) che quella territoriale (il luogo dell’ufficio).

La Cassazione ha ormai messo un punto fermo sull’argomento da quando, nel 2018, a sezioni unite, ha chiarito quale sia la competenza per l’opposizione a fermo amministrativo.

Di recente, la stessa Corte è ritornata sull’argomento spiegando quali sono le corrette scelte di procedura che deve intraprendere la parte o il suo difensore nel momento in cui intende procedere al ricorso. Eccole di seguito spiegate.

Fermo amministrativo: regole generali

Uno degli strumenti più utilizzati dall’agente per la riscossione esattoriale al fine di recuperare le somme dovute a titolo di multe stradali è il fermo auto (o fermo amministrativo). Si tratta, come noto, di una misura cautelare rivolta ad evitare eventuali pregiudizi al veicolo del debitore, in vista di un eventuale (ma non scontato) successivo pignoramento. Pignoramento che non è una conseguenza necessaria del fermo e, anzi, si pone su un piano autonomo e distinto. Il fermo auto, quindi, non è un atto di esecuzione forzata.

Proprio per la natura cautelare del fermo auto, a seguito della sua iscrizione al Pra, il mezzo non può più circolare, pena pesanti sanzioni economiche e l’eventuale confisca del mezzo.

Il fermo amministrativo deve essere obbligatoriamente preceduto, nei 30 giorni prima della sua iscrizione, da un preavviso (con raccomandata a.r. o, per aziende e professionisti, con Pec). 

Il preavviso, a sua volta, deve essere notificato non prima di 60 giorni dal ricevimento della cartella esattoriale.

Nell’arco dei 30 giorni di preavviso, l’automobilista può rivolgersi all’ufficio dell’esattore per impedire il fermo se il veicolo è strumentale all’attività imprenditoriale o professionale. Leggi sul punto: come dimostrare che l’auto è un bene strumentale.

Dopo il preavviso, l’automobilista non riceve alcun sollecito ed il fermo verrà iscritto senza ulteriori comunicazioni. Per avere contezza della sua esistenza, sarà necessario chiedere una visura al Pra.

Giurisdizione e competenza per materia in caso di opposizione a fermo auto

È possibile presentare opposizione contro il preavviso o contro il successivo fermo.

Uno dei tipici motivi di opposizione è l’intervenuta prescrizione del debito o la mancata notifica degli atti pregressi (ad esempio, la cartella).

La Cassazione [1] ricorda che, in tema di sanzioni amministrative per violazione del Codice della strada, la competenza per materia a decidere sull’opposizione al fermo auto è del giudice di pace.  È, difatti, del giudice di pace la competenza funzionale in ordine sia alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento sia a quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione del prefetto. E lo stesso vale con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo.    

Sussiste, quindi, la competenza per materia del GdP (giudice di pace).

Il fermo auto, del resto, non è un atto di esecuzione forzata (abbiamo, infatti, detto che si tratta solo di una misura cautelare); pertanto, non ha fondamento la tesi che vorrebbe affidare la competenza al giudice dell’esecuzione. Questo perché si tratta di iscrizioni avvenute in virtù di sanzioni amministrative derivanti da infrazioni al Codice stradale (nel caso di specie, era posta in discussione la regolare notificazione dei verbali di accertamento delle infrazioni e la regolarità dello stesso procedimento di iscrizione dell’ipoteca, questioni in ordine alle quali sussisterebbe la competenza per materia).

Competenza territoriale per opposizione a fermo amministrativo

Quanto invece alla competenza territoriale, le Sezioni Unite [2] hanno chiarito che questa si intende incardinata presso il giudice di pace del luogo ove è avvenuta l’infrazione.  

Sul punto, si sono registrate numerose interpretazioni. Nel 2012, la Cassazione [3] aveva ritenuto competente il giudice del luogo di residenza dell’automobilista opponente, sconfessata poi dalla Corte Costituzionale [4]. Secondo poi altra giurisprudenza [5] la competenza per territorio spetta al giudice di pace del luogo nel quale è stato disposto il fermo amministrativo.

Competenza fermo amministrativo per altre cause

Fuori dai casi delle cartelle per multe stradali, l’opposizione al preavviso di fermo segue le stesse regole delle cartelle esattoriali. Per comprendere qual è il giudice competente si deve verificare per quali somme è stato notificato il preavviso. Sicché:

  • per il preavviso di fermo che riguarda contributi Inps e Inail, la competenza è del tribunale ordinario;
  • per il preavviso di fermo che riguarda tasse, la competenza è della Commissione tributaria.

Le Sezioni Unite della Cassazione [6] hanno precisato che la giurisdizione spetterà al giudice tributario o al giudice ordinario a seconda della natura tributaria o meno dei crediti, ovvero ad entrambi se il provvedimento di fermo si riferisce in parte a crediti tributari e in parte a crediti non tributari.


note

[1] Cass. ord. n. 8665/20 dell’8.05.2020.

[2] Cass. S.U. sent. n. 10261/2018 del 27.04.2018.

[3] Cass. sent. n. 17749/2012.

[4] C. Cost. sent. n. 74/2011. 

[5] Giudice di pace , Roma , 18/03/2004

è6] Cass., SS.UU., n. 959/2017.

In caso di opposizione avverso il preavviso di fermo amministrativo di un veicolo per il mancato pagamento delle sanzioni amministrative inflitte per violazioni al codice della strada, se l’impugnativa è finalizzata a far valere i vizi formali della cartella esattoriale, rispetto alla quale il fermo costituisce misura “latu sensu” cautelare, il ricorso si configura come opposizione all’esecuzione forzata – sia pure nella sua fase prodromica di opposizione a precetto ex art. 615 c.p.c. – costituendo lo strumento necessario ad impugnare gli atti ad essa prodromici. Conseguentemente, in ragione della natura dell’opposizione posta in essere, territorialmente competente a pronunciarsi nel merito della questione è il giudice del luogo di residenza dell’opponente.

Cassazione civile , sez. VI , 16/10/2012 , n. 17749

È manifestamente inammissibile la q.l.c. degli art. 22 e 22 bis l. 24 novembre 1981 n. 689, censurati, in riferimento agli art. 3, 97, 111, comma 2, e 113 cost., nella parte in cui radicano la competenza a conoscere delle controversie in materia di opposizione alla trascrizione del provvedimento di fermo amministrativo di beni mobili registrati, a seguito di violazioni del codice della strada, in capo al giudice del luogo della commessa violazione, anziché in capo a quello del luogo di residenza dell’opponente. L’ordinanza di rimessione, infatti, oltre ad essere priva di motivazione in ordine alla rilevanza e alla presunta violazione degli art. 97 e 113 cost., non dà conto delle ragioni per le quali la normativa in oggetto sarebbe applicabile all’impugnazione del provvedimento di trascrizione del fermo amministrativo, né si pronuncia, pur in presenza di contrapposte eccezioni sollevate dalle parti, sulla propria competenza (ordd. n.459 del 2002, 75, 193, 259 del 2003, 130, 161 del 2004, 114 del 2005).

Corte Costituzionale sent. 03/03/2011 , n. 74

Nel caso in cui sia proposta opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., finalizzata ad ottenere l’annullamento del fermo amministrativo di un veicolo, disposto a garanzia del pagamento di sanzioni amministrative irrogate da autorità diverse, la competenza per territorio spetta, ex art. 27 c.p.c., al giudice di pace del luogo nel quale è stato disposto il fermo amministrativo.

Giudice di pace , Roma , 18/03/2004


Corte di Cassazione, sez.VI Civile – 3, ordinanza 27 febbraio– 8 maggio 2020, n. 8665

Presidente Frasca – Relatore Tatangelo

Fatti di causa

Nel giudizio promosso da D.D. nei confronti dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, per ottenere la dichiarazione di invalidità del provvedimento di fermo amministrativo iscritto su un motoveicolo di sua proprietà sulla base di crediti derivanti da sanzioni amministrative per infrazioni al codice della strada, nonché l’inesistenza stessa di detti crediti, giudizio riassunto davanti al Tribunale di Napoli a seguito di dichiarazione di incompetenza per materia del Giudice di Pace di Napoli, è stato sollevato di ufficio dal tribunale conflitto negativo di competenza ai sensi dell’art. 45 c.p.c., con provvedimento emesso in data 10 maggio 2019 (all’esito di riserva assunta alla prima udienza di comparizione delle parti, in data 26 marzo 2019).

È stata fissata per la trattazione l’odierna adunanza camerale ed il P.G. ha rassegnato le sue conclusioni scritte, a norma dell’art. 380 ter c.p.c..

Nessuna delle parti ha svolto attività difensiva.

Ragioni della decisione

A seguito di dichiarazione di incompetenza per materia del Giudice di Pace di Napoli, con riguardo ad una controversia avente ad oggetto la contestazione della regolarità di un provvedimento di fermo amministrativo relativo ad un veicolo, iscritto dall’agente della riscossione ai sensi del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 86, sulla base di crediti derivanti da sanzioni amministrative per infrazioni al codice della strada, nonché la contestazione della stessa sussistenza di detti crediti, la parte attrice ha riassunto il giudizio davanti al Tribunale di Napoli.

Quest’ultimo sostiene che, in ragione della natura dei crediti fatti valere e delle contestazioni avanzate dalla parte attrice con riguardo alla conseguente iscrizione di fermo amministrativo, sussisterebbe la competenza per materia del giudice di pace, trattandosi di iscrizioni avvenute in virtù di sanzioni amministrative derivanti da infrazioni al codice della strada, in relazione alle quali viene posta in discussione la regolare notificazione dei verbali di accertamento delle infrazioni e la regolarità dello stesso procedimento di iscrizione dell’ipoteca, questioni in ordine alle quali sussisterebbe la competenza per materia (con limite di valore, nella specie non superato) dello stesso giudice di pace, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, nonché del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, artt. 6 e 7.

Essendo stata dedotta la competenza per materia del giudice di pace, l’istanza di regolamento di competenza deve ritenersi ammissibile (cfr. Cass., Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 25028 del 23/10/2017, Rv. 646814 – 01: “la dichiarazione di incompetenza per valore da parte del giudice adito presuppone necessariamente anche l’esclusione della propria competenza per materia, con conseguente ammissibilità, sotto tale profilo, del regolamento di competenza d’ufficio; nella specie, il giudice di pace aveva declinato la propria competenza per valore in favore del tribunale e in applicazione del principio, la S.C. ha ritenuto corretta la decisione del tribunale di sollevare regolamento di competenza di ufficio per violazione delle regole sulla competenza per materia”).

La competenza per materia spetta effettivamente al locale giudice di pace, in quanto, come di recente chiarito dalle Sezioni Unite di questa stessa Corte, “in tema di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, la competenza del giudice di pace è per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, D.Lgs. n. 150 del 2011 ex art. 7, nonché prioritariamente per materia, con limite di valore nelle ipotesi di cui al citato decreto, art. 6, comma 5, lett. a) e b), per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione; gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo” (Cass., Sez. U, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, Rv. 648267 – 01; conf.: Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 24711 del 08/10/2018, Rv. 650888 – 01).

Il principio appena richiamato è da ritenersi applicabile sia in caso di opposizione volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, quale opposizione tardiva all’ordinanza-ingiunzione – “opposizione c.d. recuperatoria” sia in caso di opposizione diretta a contestare fatti impeditivi, modificativi od estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo stesso – “opposizione c.d. preventiva” (cfr. rispettivamente, Cass., Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 7460 del 15/03/2019, Rv. 653443 – 01; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 32243 del 13/12/2018, Rv. 651829 – 01; cfr. anche, per analoga fattispecie riferita ad iscrizione ipotecaria, Cass., Sez. 6 3, Ordinanza n. 22142 del 04/09/2019), oltre che per le contestazioni relative alla regolarità dello stesso procedimento di iscrizione della misura afflittiva. Nessuno spazio vi è dunque, in siffatte ipotesi, per l’opposizione agli atti esecutivi di cui all’art. 617 c.p.c., in ordine alla quale la competenza per materia resta sempre e comunque riservata al tribunale.

Va di conseguenza dichiarata la competenza per materia sulla controversia del Giudice di Pace di Napoli.

Nessuna delle parti ha svolto attività difensiva in questa sede, quindi nulla è a dirsi sulle spese del presente procedimento.

P.Q.M.

La Corte: dichiara la competenza per materia del Giudice di Pace di Napoli; nulla per le spese.

Motivazione semplificata.


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