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Espropriazione terremoto: ultime sentenze

11 Novembre 2021
Espropriazione terremoto: ultime sentenze

Verbale di immissione in possesso dei suoli per occupazioni d’urgenza; indennità di espropriazione e di occupazione temporanea; momento cui fare riferimento ai fini dell’individuazione delle caratteristiche del bene espropriato.

Caratteristiche del bene espropriato

La ratio dell’art. 2 del d.l. n. 39 del 2009 emanato in occasione del catastrofico terremoto avvenuto in Abruzzo è quella di evitare che l’evento sismico possa produrre effetti giuridici distorsivi derivanti dal conferire rilevanza, ai fini della determinazione delle indennità di occupazione e di espropriazione, a variazioni delle destinazioni urbanistiche determinate non dalle ordinarie scelte programmatiche degli enti preposti alla pianificazione urbanistica del territorio, ma esclusivamente dalla necessità di fare fronte alle esigenze abitative dei cittadini dei territori colpiti dal sisma. Infatti è evidente che il proprietario di un’area caratterizzata, prima del sisma, da un regime urbanistico di non edificabilità o di edificabilità limitata vedrebbe – per effetto della variazione urbanistica finalizzata solo a fronteggiare le conseguenze dell’evento naturale – accrescere enormemente il valore del proprio immobile, a differenza degli immobili, anche limitrofi, non inseriti nei piani di localizzazione degli interventi; ed è altrettanto evidente, invece, che in assenza del terremoto, simile aumento di valore connesso alla variazione di destinazione urbanistica non si sarebbe verificato.

Di conseguenza, le variazioni urbanistiche dipendenti unicamente dall’evento sismico, senza il quale esse non vi sarebbero state, sono assolutamente irrilevanti ai fini della determinazione della indennità di espropriazione.

Corte appello L’Aquila sez. I, 14/06/2021, n.944

Terremoti ed espropriazioni

In tema di terremoto, la ratio del comma 6 dell’art. 2 D.L. n. 39 del 2009 convertito nella legge n. 77/2009 è, in sostanza, quella di evitare che il catastrofico evento costituito dal terremoto produca, oltre ai devastanti effetti naturali a tutti noti, anche effetti giuridici distorsivi a casuale beneficio di alcuni, quali sarebbero quelli derivanti dal conferire rilevanza, ai fini della determinazione delle indennità di occupazione e di espropriazione, a variazioni delle destinazioni urbanistiche determinate non dalle ordinarie scelte programmatiche ed esecutive degli enti preposti alla pianificazione urbanistica del territorio, ma esclusivamente dalla urgentissima necessità di fare fronte alle esigenze abitative e di istruzione dei cittadini dei territori colpiti dal sisma, attraverso la individuazione, rimessa in definitiva al Commissario delegato, delle aree, non necessariamente già edificabili, sulle quali realizzare in tempi brevi i moduli abitativi e scolastici occorrenti.

Corte appello L’Aquila, 26/02/2019, n.333

Esproprio a seguito di sisma

In tema di determinazione di indennità di espropriazione di aree colpite da eventi sismici, va risolta la questione dell’epoca a cui fare riferimento ai fini della individuazione delle caratteristiche del bene espropriato e, in particolare, della sua edificabilità o meno, cui rapportare la determinazione dell’indennità secondo il valore venale o di mercato del bene medesimo.

L’obiettivo è, evidentemente, quello di evitare che il catastrofico evento costituito dal terremoto produca, oltre ai devastanti effetti naturali a tutti noti, anche effetti giuridici distorsivi a casuale beneficio di alcuni, quali sarebbero quelli derivanti dal conferire rilevanza, ai fini della determinazione delle indennità di occupazione e di espropriazione, a variazioni delle destinazioni urbanistiche determinate non dalle ordinarie scelte programmatiche ed esecutive degli enti preposti alla pianificazione urbanistica del territorio, ma esclusivamente dalla urgentissima necessità di fare fronte alle esigenze abitative e di istruzione dei cittadini dei territori colpiti dal sisma, attraverso la individuazione, rimessa in definitiva al Commissario delegato, delle aree, non necessariamente già edificabili, sulle quali realizzare in tempi brevi i moduli abitativi e scolastici occorrenti.

Non è chi non veda, infatti, come il singolo proprietario di un’area a tal fine inserita nei decreti di localizzazione e caratterizzata, prima del sisma, da un regime urbanistico di edificabilità limitata vedrebbe – per effetto della variazione urbanistica funzionale esclusivamente a fronteggiare le conseguenze di un improvviso e catastrofico evento naturale – accrescere enormemente il valore del proprio immobile, a differenza degli immobili, in ipotesi anche limitrofi, non inseriti nei piani di localizzazione degli interventi. E come, invece, in assenza del terremoto, simile, in larga parte casuale, aumento di valore connesso alla variazione di destinazione urbanistica non si sarebbe verificato.

Ciò detto, va quindi affermato il principio per cui, in caso di sisma o altri eventi catastrofici, ai fini della determinazione della indennità di espropriazione e di occupazione temporanea dovrà tenersi conto delle destinazioni urbanistiche che i beni espropriati avevano prima dell’evento (e non di quelle che essi hanno acquisito per il solo effetto della localizzazione dei moduli abitativi provvisori), pur dovendosi quantificare le indennità medesime con riferimento alla data del decreto di esproprio.

Corte appello L’Aquila, 10/01/2019, n.32

Disposizioni emergenziali adottate a seguito del terremoto

È manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli articoli da 124 a 137 del d.l.lgt. 19 agosto 1917 n. 1399 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge emanate in conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908), proposta in riferimento agli artt. 3 della Costituzione e 14, primo comma, lettere f) ed s) del r.d. lgs. 15 maggio 1946 n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 2 e dall’art. 1, comma 2, del d. lg. 1 dicembre 2009 n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1 gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’art. 14 della l. 28 novembre 2005 n. 246).

Corte Costituzionale, 13/04/2016, n.88

L’attuazione dei piani di risanamento e di restauro

In tema di provvidenze in favore delle popolazioni dei comuni delle Marche colpiti dal terremoto, l’occupazione e l’espropriazione degli immobili occorrenti per l’attuazione dei relativi piani di risanamento e di restauro sono disciplinate dalla legge n. 865 del 1971, richiamata dall’art. 13, ultimo comma, del d.l. n. 552 del 1972, convertito con modificazioni dalla legge n. 734 del 1972: pertanto, l’accettazione dell’indennità provvisoria offerta dall’espropriante e l’esercizio del diritto di prelazione riconosciuto dall’art. 17 del d.l. in favore dei proprietari per l’acquisto delle unità immobiliari ricostruite o ristrutturate non escludono, ai fini dell’acquisto della proprietà dei beni da parte dell’espropriante, la necessità del decreto di esproprio, la cui tardiva emissione, ove faccia seguito all’irreversibile trasformazione del bene, fa sorgere in favore del proprietario il diritto al risarcimento dei danni derivanti dall’occupazione acquisitiva, oltre alla corresponsione dell’indennità di occupazione legittima.

Cassazione civile sez. I, 13/05/2010, n.11719

Verbali di concordamento dell’indennità di espropriazione

È costituzionalmente illegittimo l’art. 3, comma 3, d.l. n. 300 del 2006, conv. dalla l. n. 17 del 2007, che è intervenuto in modo irragionevole (ad oltre venti anni dalla vicenda, con l’intento di incidere sulle liti in corso, con portata innovativa e tradendo l’affidamento dei privati sull’avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali) a salvaguardare l’efficacia degli accordi di determinazione delle indennità delle espropriazioni compiute a seguito del terremoto in Campania, a prescindere dall’emanazione del decreto di espropriazione.

Corte Costituzionale, 30/01/2009, n.24

La ricostruzione degli abitati colpiti dal terremoto

Per le espropriazioni necessarie per la ricostruzione degli abitati colpiti dal terremoto del Belice del 1968, l’articolo 13 della legge n. 241 del 1968, disponendo che l’indennità è determinata “nei modi previsti dalla l. 25 giugno 1865 n. 2359, con riferimento al valore venale di mercato delle aree alla data dell’evento sismico”, ha inteso soltanto evitare che nella stima dei terreni espropriati si potesse tener conto delle fluttuazioni di valore causate dall’evento calamitoso, per impedire agli espropriati, in conformità al principio di cui all’articolo 41 della legge n. 2359 del 1865, di approfittare degli aumenti di valore avuti dai loro terreni per effetto della stessa espropriazione e dei fatti per i quali è stata voluta, ma non ha inteso anche derogare all’altro principio generale di cui agli articoli 39 e 50 della legge del 1865, secondo il quale l’indennità va commisurata al valore del bene al momento del decreto di espropriazione.

Cassazione civile sez. I, 09/11/2000, n.14562

La dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere da realizzare

Per effetto dell’espresso disposto dell’art. 11, l. 18 aprile 1984 n. 80, il quale ha stabilito che i poteri per l’occupazione temporanea e per l’espropriazione per p.u. conferiti ai commissari straordinari (per il terremoto di Campania e Lucania del 1980) hanno decorrenza dal 18 maggio 1981 – disposizione che non è sospettabile di illegittimità costituzionale in riferimento agli art. 42 e 97 cost. – il commissario straordinario del governo, per la realizzazione del programma di interventi di cui alla l. 14 maggio 1981 n. 219, in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici suddetti ha non solo il potere di individuare le aree destinate a tale scopo, con conseguente dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere da realizzare sulle stesse, ma anche quello di autorizzare l’occupazione temporanea d’urgenza e di prorogarne la durata anche oltre il limite quinquennale posto dall’art. 20, l. 22 ottobre 1971 n. 865 ove l’esigenza di pubblico generale interesse, che è alla base del provvedimento, resti attuale ed il procedimento di espropriazione non abbia potuto essere completato per effettive ed incolpevoli difficoltà.

Cassazione civile sez. un., 06/05/1998, n.4573

Tempestivo provvedimento di espropriazione

L’art. 6 comma 3 l. n. 80 del 1984, nell’imporre ai comuni l’espropriazione delle aree occupate in via d’urgenza ai sensi dell’ordinanza commissariale n. 69 del 1980 anche nell’ipotesi di intervenuta scadenza del termine finale previsto per l’occupazione, lungi dall’unificare il regime giuridico delle requisizioni in uso e delle occupazioni finalizzate all’espropriazione per pubblica utilità, ha una operatività limitata alle occupazioni d’urgenza disposte dai comuni in esecuzione dell’ordinanza commissariale n. 69 del 1980, per la realizzazione degli interventi di reinsediamento delle popolazioni colpite dal terremoto e non seguite da un tempestivo provvedimento di espropriazione, con la conseguente sterilizzazione degli effetti derivanti dall’irreversibile trasformazione del fondo avvenuta nel corso dell’occupazione legittima più volte prorogata: essa perciò non può trovare applicazione alcuna nei confronti delle requisizioni in uso disposte dall’autorità sindacale su delega del Commissario straordinario del Governo.

Cassazione civile sez. I, 15/12/1997, n.12649

L’irreversibile trasformazione del bene occupato

La regola di diritto comune della cosiddetta “accessione invertita”, viene derogata dalla legislazione antisismica seguita al terremoto del 1980, che consente di prescindere dai principi “dell’occupazione acquisitiva” ogni qualvolta venga in considerazione, come nella specie, la normativa espressamente dettata per i provvedimenti di requisizione per ragioni contingibili ed urgenti, i quali, a differenza dell’occupazione d’urgenza finalizzata all’espropriazione, possono avere finalità diverse dall’acquisizione, alla mano pubblica, di beni privati, e non sono regolati dalla disciplina dell’occupazione d’urgenza, la quale dà luogo alla cosiddetta “accessione invertita” (cioè al trasferimento della proprietà del suolo occupato, alla p.a.), in presenza di due condizioni rappresentate dall’inutile decorso del termine di occupazione legittima senza che venga emesso il decreto di esproprio, nonché dall’irreversibile trasformazione del bene occupato, nel corso del periodo di occupazione d’urgenza.

Cassazione civile sez. I, 17/07/1997, n.6560

Limite biennale dell’occupazione d’urgenza

Le occupazioni di urgenza attuate, a seguito del terremoto del novembre 1980, al fine di consentire insediamenti provvisori delle popolazioni colpite, furono disposte dai Sindaci in virtù di delega del Commissario straordinario e a nome e per conto del medesimo ed ebbero inizialmente la natura di requisizioni, non essendo finalizzate all’espropriazione.

Per effetto dell’art. 6, comma 3, l. 18 aprile 1984 n. 80, che ha previsto l’espropriazione da parte dei Comuni delle aree in questione entro dodici mesi dalla data della sua entrata in vigore, è stato prorogato con efficacia retroattiva l’ordinario limite biennale dell’occupazione d’urgenza, ed è mutato contemporaneamente il titolo dell’occupazione, ormai finalizzata all’espropriazione.

Ne consegue che l’indennità di occupazione, precedentemente dovuta dall’amministrazione delegante, va dalla medesima data posta a carico del comune fino alla data di cessazione dell’occupazione legittima (nella specie individuata in sede di merito nel 31 dicembre 1988 in relazione alle proroghe legislativamente disposte del termine ultimo per il compimento degli espropri).

Cassazione civile sez. I, 27/05/1997, n.4699

La realizzazione delle opere di pubblica utilità

La disciplina di carattere generale del procedimento di espropriazione finalizzato alla realizzazione delle opere di pubblica utilità dello Stato e degli altri enti pubblici, risultante dalle leggi n. 865 del 1971, n. 247 del 1974 e n. 10 del 1977, non trova applicazione rispetto alle espropriazioni eseguite o da eseguire per la ricostruzione delle zone del Belice colpite dal terremoto del gennaio 1968, in quanto le norme settoriali dettate per la ricostruzione di tali aree (a partire dal d.l. n. 79 del 1968, conv. nella l. n. 241 del 1968 e fino alla l. n. 178 del 1976), che si rifanno tutte, per quanto attiene alle modalità espropriative, alla l. n. 2359 del 1865, rivestono un carattere del tutto speciale; con la conseguenza che alle occupazioni d’urgenza finalizzate ad espropriazioni da eseguirsi nelle predette zone si applica il termine biennale di durata e sono, pertanto, illegittimi (con possibilità di disapplicazione da parte del giudice ordinario) i decreti di occupazione e di espropriazione basati su un più lungo termine (nella specie, quinquennale) dell’occupazione.

Cassazione civile sez. I, 25/01/1997, n.788

Proroga dei termini di durata dell’occupazione d’urgenza

In materia di espropriazione per pubblica utilità, la proroga dei termini di durata dell’occupazione d’urgenza (nella specie, quella dei provvedimenti di occupazione temporanea, emessi in forza dell’ordinanza del Commissario del Governo per le aree colpite dal terremoto del 1980, disposta con l’art. 6 l. 18 aprile 1984, n. 80) riguarda esclusivamente le occupazioni in corso alla data di entrata in vigore della legge di proroga, come in concreto determinate dall’autorità amministrativa e non ancora scadute; con la conseguenza che, qualora il termine biennale dell’occupazione sia scaduto prima dell’entrata in vigore della legge di proroga e l’opera pubblica sia stata realizzata nel corso dell’indicato termine, il diritto del proprietario del suolo al risarcimento del danno, nei confronti della P.A., per l’occupazione acquisitiva (o cosiddetta “accessione invertita”) sorge alla scadenza dell’occupazione d’urgenza e da essa inizia a decorrere il termine quinquennale di prescrizione di tale diritto.

Cassazione civile sez. I, 06/05/1996, n.4201

Indennizzi dovuti per l’espropriazione

L’art. 5 bis l. n. 333 del 1992 (introdotto dalla legge di conversione n. 359 del 1992), che stabilisce una nuova modalità di calcolo relativa all’indennizzo dovuto a seguito di espropriazione per pubblica utilità, contenuto in un atto normativo espressamente qualificato come riforma di carattere economico sociale dello Stato ha natura di norma volta a regolare in modo completo ed esaustivo l’intera materia; pertanto, la predetta nuova modalità di calcolo deve essere applicata anche in relazione ad indennizzi dovuti per la espropriazione di aree del Belice, colpite dal ben noto terremoto, in quanto anche la legge speciale n. 79 del 1968, emessa per adeguare i parametri di calcolo contenuti nelle leggi all’epoca vigenti (poi dichiarate incostituzionali non avendo l’indennizzo carattere di serio ristoro), ad una situazione caratterizzata da spiccata valenza sociale, deve ormai essere considerata superata, essendo venuti meno, dopo il citato d.l. n. 359 del 1992, che viceversa prevede in via generalizzata un congruo indennizzo, i presupposti per una disciplina derogatoria della materia.

Corte Conti, (Sicilia) sez. reg. contr., 24/04/1996, n.34

Il procedimento di espropriazione

Nell’ambito della speciale disciplina del procedimento di espropriazione dettata dagli art. 80 e ss. della l. 14 maggio 1981 n. 219 ai fini della realizzazione di un programma di edilizia residenziale a Napoli, e in altri comuni circostanti, a seguito degli eventi sismici del 1980, il termine di quindici giorni dal provvedimento di individuazione delle aree previsto – dal comma 7 dell’art. 80 – per l’occupazione delle aree stesse ha carattere meramente ordinatorio (nella prospettiva di un sollecito intervento post-terremoto) e quindi non è affetta da illegittimità l’occupazione d’urgenza iniziata dopo il suo decorso, fermo restando che le esigenze di tutela del soggetto passivo del procedimento vengono garantite, invece, dalla norma di carattere generale di cui all’art. 20 della l. 22 ottobre 1971 n. 865, secondo cui il decreto autorizzativo dell’occupazione d’urgenza perde efficacia ove l’occupazione non segua nel termine di decadenza di tre mesi.

Cassazione civile sez. I, 08/06/1995, n.6481



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