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Il procedimento amministrativo

15 Maggio 2021 | Autore:
Il procedimento amministrativo

La Pubblica Amministrazione persegue l’interesse pubblico mediante un iter, che si articola in quattro differenti fasi.

Il potere amministrativo si esplica con un procedimento attraverso il quale la Pubblica Amministrazione (PA) individua la strada più opportuna per perseguire l’interesse pubblico, valutando i fatti e confrontando gli interessi contrapposti, giungendo alla pronuncia del provvedimento finale.

Inizialmente, non esisteva una legge generale sul procedimento amministrativo ma esistevano una serie di leggi sui singoli procedimenti in relazione a specifici provvedimenti. Il panorama normativo della materia è cambiato con l’entrata in vigore della legge n. 241/1990, che da un lato ha fissato alcuni principi comuni a tutti i procedimenti (come ad esempio l’obbligo di procedere in caso di istanze o l’obbligo di motivare) posti in essere da Amministrazioni statali e non, e dall’altro ha rafforzato le garanzie del privato. Tale normativa si è affiancata alle leggi specifiche dei procedimenti, ispirandosi ai principi di giusto procedimento, semplificazione e trasparenza dell’azione amministrativa.

Procedimento amministrativo: cos’è e quali sono le fasi

Il procedimento amministrativo è la sequenza di atti amministrativi, posti in essere da soggetti pubblici e privati (incaricati o esercenti funzioni amministrative), preordinati all’emanazione di un atto finale della Pubblica Amministrazione.

Dal punto di vista strutturale, tale procedimento si compone di quattro fasi:

  1. iniziativa;
  2. istruttoria;
  3. decisoria;
  4. integrativa dell’efficacia.

In cosa consistono le fasi del procedimento amministrativo

Fase dell’iniziativa

La fase dell’iniziativa è quella propulsiva, cioè di avvio del procedimento amministrativo, dalla quale ne deriva la pendenza giuridica.

L’iniziativa può:

  • essere di ufficio, cioè provenire all’Amministrazione stessa, su iniziativa di un organo diverso da quello competente all’emanazione dell’atto finale (iniziativa eteronoma) o su istanza della medesima Autorità competente a emanare l’atto (iniziativa autonoma), che sollecita l’avvio del procedimento attraverso una proposta o una richiesta;
  • provenire da una parte ovvero da un soggetto privato (così detto procedimento ad iniziativa privata) che stimola l’Amministrazione competente ad avviare il procedimento, rivolgendo ad essa un’istanza, una denuncia o un ricorso. In questa fase dell’iniziativa ogni amministrazione deve individuare un’unità organizzativa, ovvero un ufficio o un servizio, responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale [1], in modo che il cittadino abbia sempre un interlocutore identificabile. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa, quindi, nomina un responsabile del procedimento: se non lo fa, è considerato egli stesso responsabile.

Fase istruttoria

La fase istruttoria è la fase centrale del procedimento amministrativo poiché è quella in cui vengono acquisiti tutti gli elementi necessari per operare la scelta più confacente all’interesse pubblico perseguito. L’istruzione del procedimento spetta normalmente alla stessa Autorità che deve poi adottare il provvedimento finale.

L’onere di fornire le prove e, quindi, la verifica dei presupposti (vedi le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione, ecc.), grava sulla PA, la quale gode della più ampia libertà per il compimento degli atti necessari, vigendo il principio della libera valutazione delle prove.

Con la fase istruttoria si possono acquisire fatti “semplici”, perché oggetto di acquisizione diretta da parte dell’amministrazione procedente, e fatti “complessi”, accertabili solo da soggetti dotati di particolari competenze tecniche. L’istruttoria, inoltre, mira ad acquisire gli interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento con la partecipazione di questi stessi soggetti al procedimento.

Durante la fase istruttoria, si possono acquisire anche pareri da parte di altri organi, di solito collegiali. Detti pareri possono essere:

  • facoltativi, se l’organo compente a decidere non è tenuto a chiederli;
  • obbligatori, se è obbligato a chiederli ma non anche a decidere in conformità agli stessi;
  • vincolanti, se è tenuto a chiederli e a decidere in conformità.

Fase decisoria

La fase decisoria è quella nella quale si determina il contenuto dell’atto da adottare e si provvede alla sua formazione e all’emanazione. In detta fase si riscontrano atti quali accordi preliminari, nel caso in cui l’atto deve essere emanato di concerto tra più autorità, deliberazioni preparatorie, designazioni, autorizzazioni, proposte, pareri, ecc. Il provvedimento amministrativo deve pervenire nel termine di trenta giorni dall’apertura del procedimento [2].

Tuttavia, in varie ipotesi, espressamente individuate con appositi decreti del presidente del Consiglio del Ministri, i termini di conclusione del procedimento possono essere stabiliti volta per volta con riguardo alle amministrazioni statali o agli enti pubblici nazionali, i quali tuttavia non possono superare il termine di novanta giorni.

Un’eccezione a quanto appena affermato compare al comma 4 dell’articolo 2 della Legge n. 241/1990, secondo cui, sempre tenendo conto degli interessi pubblici in rilievo, della particolare complessità del procedimento, della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, possono essere individuati termini superiori ai novanta giorni (ma ad ogni modo non superiori a centottanta giorni).

I termini possono comunque subire una sospensione, e questo nelle ipotesi in cui l’amministrazione debba procedere all’acquisizione di documenti o informazioni non in possesso dell’amministrazione stessa. La sospensione può essere attuata una sola volta e comunque per un tempo non superiore ai trenta giorni.

Fase integrativa dell’efficacia

La fase integrativa è una fase di carattere eventuale, che serve a conferire efficacia al procedimento, qualora ne sia ancora privo. Di regola, il provvedimento finale è già perfetto ed efficace dopo la sua emanazione da parte dell’organo che ha istruito il procedimento; in alcuni casi, però, l’efficacia è subordinata alla necessità di un controllo da parte di un’autorità diversa dall’organo procedente oppure alla necessità di comunicare il provvedimento al suo destinatario. In questi casi, quindi, si apre detta fase eventuale volta ad integrare l’efficacia del provvedimento mediante l’apertura di un sub-procedimento di controllo o di comunicazione.

Quali sono le novità introdotte dalla Legge n. 120/2020

La Legge n. 120/2020 ha apportato alcune modifiche al procedimento amministrativo al fine di dare allo stesso, tempi più certi. In particolare ha inserito il comma 4-bis all’articolo 2 della L. n. 241/1990, che prevede per le pubbliche amministrazioni di misurare e rendere pubblici i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le imprese, comparandoli con i termini previsti dalla normativa vigente. Il Presidente del Consiglio dei ministri deve definire con decreto, la modalità e i criteri di misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei predetti procedimenti.

Questa legge ha introdotto anche l’inefficacia di alcuni atti adottati dopo i termini di legge. Generalmente, i termini per l’esercizio del potere amministrativo sono ordinatori, tuttavia il nuovo comma 8 bis dell’articolo 2 della L. n. 241/1990 ne individua alcuni perentori, scaduti i quali l’atto diviene inefficace. Sono questi i casi delle determinazioni rese nelle conferenze di servizi [3], degli atti di assenso previsti dall’articolo 17-bis della L. n. 241/1990 [4] e della Scia illegittima.


note

[1] Art. 4 L. n. 241/1990.

[2] Art. 2 co. 2 L. n. 241/1990.

[3] Le conferenze di servizi, previste dall’articolo 14 della L. n. 241/1990, costituiscono una forma di cooperazione tra le pubbliche amministrazioni, che hanno lo scopo di realizzare, attraverso l’esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti, la semplificazione di alcuni procedimenti amministrativi cui sono chiamate a partecipare diverse amministrazioni.

[4] Norma introdotta dal D. Lgs. n. 127/2016, ovvero dalla così detta riforma Madia in relazione al silenzio assenso nella Pubblica Amministrazione.


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