Espropriazione per pubblica utilità: procedura

Le fasi del procedimento che consente alla PA di acquisire la proprietà di un bene immobile privato; come si determina l’indennità; cosa fare per opporsi.

La proprietà privata non è intoccabile: lo Stato, i Comuni o altre pubbliche amministrazioni possono acquisire un bene, come un terreno o un fabbricato già costruito, per esigenze di interesse generale. L’esproprio è soggetto a precise condizioni, fissate dalla legge, e al privato deve essere riconosciuta un’indennità, a parziale ristoro della perdita subita.

In questo articolo, ti descriveremo i punti principali della procedura di espropriazione per pubblica utilità, in modo che tu possa sapere se la condotta dell’Ente pubblico è legittima e quali sono i tuoi diritti.

Espropriazione: cos’è

La Costituzione italiana [1] riconosce e garantisce la proprietà privata, ma ammette che possa essere espropriata «per motivi di interesse generale», nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo.

L’espropriazione per pubblica utilità è attualmente disciplinata da un apposito Testo unico [2] che individua i modi attraverso cui la Pubblica Amministrazione può acquisire le proprietà dei beni privati, fissando anche le condizioni in cui il procedimento espropriativo può svolgersi e il riconoscimento dell’indennità di esproprio.

L’indennità di esproprio

Il Codice civile [3] dispone che «nessuno può essere privato, in tutto o in parte, dei beni di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata e contro il pagamento di una giusta indennità» e rimanda alla legislazione speciale per la determinazione dell’ammontare dell’indennità nei casi di espropriazione per pubblico interesse.

Il Testo Unico sugli espropri contiene un apposito capo [4] per disciplinare il suo riconoscimento e le modalità di pagamento, che ora ti illustreremo nel dettaglio, partendo dalla determinazione in misura provvisoria proposta dalla pubblica amministrazione, per arrivare alla quantificazione definitiva in caso di mancata accettazione dell’offerta e trattando, infine, anche l’occupazione d’urgenza che prevede una ulteriore forma di attribuzione dell’indennità.

L’indennità di esproprio è commisurata al valore venale del bene, cioè al prezzo che esso avrebbe se fosse venduto sul libero mercato. Per calcolare l’indennità di esproprio sono molti i fattori che entrano in gioco: l’ubicazione del terreno o fabbricato, l’edificabilità o la destinazione agricola del fondo e tutte le altre possibilità di utilizzo concreto. La giurisprudenza afferma che l’indennizzo non deve essere irrisorio, ma deve essere «congruo e adeguato» e costituire un «serio ristoro» per il proprietario espropriato a compensazione della perdita del bene.

L’importo dell’indennizzo è calcolato provvisoriamente dall’amministrazione procedente; se l’espropriato lo accetta senza osservazioni è aumentato del 10% se si tratta di terreno edificabile, del 50% se è un fondo agricolo ed è triplicato se esso è coltivato dal proprietario espropriato che riveste la qualità di coltivatore diretto o imprenditore agricolo [5].

La cessione volontaria del bene

Se il privato accetta l’indennità provvisoria nella misura determinata dalla Pubblica Amministrazione, non si arriva all’emanazione del decreto di esproprio di cui parleremo tra breve e il trasferimento di proprietà si perfeziona con un atto notarile di cessione volontaria, nel quale saranno stabilite anche le modalità di versamento al proprietario espropriato della somma riconosciuta a titolo di indennità provvisoria.

Espropriazione: il procedimento

La procedura di espropriazione si articola per fasi successive, che coinvolgono direttamente il cittadino proprietario del bene. Innanzitutto, la PA individua l’area su cui realizzare opere di pubblico interesse e sceglie i beni da espropriare. A questo punto, essa appone un vincolo preordinato all’esproprio, cui deve seguire, entro il termine massimo di 5 anni, la dichiarazione di pubblica utilità [6], altrimenti il vincolo perde efficacia, a meno che non venga reiterato (ma in tal caso il proprietario ha diritto all’indennità anche se il bene non è stato ancora espropriato).

In genere, la dichiarazione di pubblica utilità viene emanata solo nel momento in cui è approvato il progetto definitivo dell’opera da realizzare sui terreni privati, mentre il vincolo preliminare presuppone l’avvenuta approvazione del progetto urbanistico in cui l’opera si inquadra, come il piano regolatore generale e le sue varianti. In proposito, leggi anche “come avviene l’esproprio“.

Indennità di esproprio: termini di accettazione

Entro 30 giorni dalla dichiarazione di pubblica utilità, l’amministrazione deve quantificare l’importo dell’indennità di esproprio e comunicarlo al proprietario, che ha a disposizione 30 giorni di tempo per accettare l’offerta o rifiutarla (la proposta non accettata espressamente equivale al rifiuto).

Se il proprietario accetta, ha diritto a ricevere subito in acconto l’80% della somma e il saldo del 20% dopo l’emissione del decreto di esproprio.

Come contestare l’indennità di esproprio

In caso di rifiuto dell’indennità nella misura calcolata dall’amministrazione in via provvisoria, si aprirà invece una procedura contenziosa, che potrà svolgersi in sede amministrativa (con un procedimento di natura arbitrale, ove la decisione è affidata a un collegio di tre periti) o giudiziaria, per determinare l’indennità definitiva.

Oltre alla necessaria assistenza legale da parte di un avvocato, è opportuno in questa fase farsi assistere da un tecnico di fiducia designato dal proprietario del bene espropriato [8], che interloquirà con gli omologhi tecnici incaricati dall’amministrazione procedente per la quantificazione del valore del bene.

Cause sull’espropriazione: giurisdizione e competenza

Va precisato che le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di esproprio sono di competenza del giudice ordinario, mentre quando si contesta il diritto dell’amministrazione di procedere all’espropriazione per pubblica utilità la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo [8].

Una recente sentenza della Cassazione [9] ha affermato che quando l’amministrazione espropriante delega, in tutto o in parte, l’esercizio dei propri poteri a concessionari, anche tali soggetti sono legittimati a partecipare al giudizio contenzioso di stima sulle indennità. In tali ipotesi, la causa avrà tre soggetti: il promotore dell’espropriazione, il proprietario del bene e il concessionario dell’opera pubblica, se la Pubblica Amministrazione titolare gli aveva affidato il compito di quantificare e pagare l’indennità agli espropriati (il caso deciso riguardava la realizzazione della metropolitana milanese).

L’occupazione d’urgenza

L’indennità di esproprio può essere determinata con una procedura ordinaria o con un procedimento accelerato, che può anche prevedere un’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio [10].

L’occupazione d’urgenza si realizza quando l’avvio dei lavori è considerato indifferibile, come nel caso di infrastrutture strategiche, o quando il numero degli espropriati è maggiore di 50. In questi casi, l’immissione nel possesso del bene da parte della Pubblica Amministrazione procedente viene anticipata rispetto al momento di emissione del decreto di esproprio e di pagamento dell’indennità. La sua misura, fissata in via provvisoria, viene comunicata in un apposito decreto, avverso il quale il proprietario può proporre opposizione alla stima entro il termine di 30 giorni dalla presa di possesso da parte della PA, nei modi che ti abbiamo indicato; invece in caso di accettazione l’espropriato riceverà l’80% in acconto e il saldo gli verrà erogato al momento dell’emanazione del successivo decreto di esproprio.

Il decreto di esproprio

Con il decreto di esproprio emesso dall’amministrazione procedente si realizza il passaggio definitivo del diritto di proprietà dall’espropriato all’amministrazione espropriante; esso è esecutivo dalla data di immissione in possesso, che dovrà essere documentata nell’apposito verbale.

Tieni presente che se l’espropriazione è illegittima in quanto è stata compiuta al di fuori della procedura che abbiamo descritto, si ha diritto al risarcimento del danno o alla restituzione del terreno, e l’azione deve essere esercitata entro il termine di prescrizione di cinque anni, come per tutti i fatti illeciti. Per gli approfondimenti sulla tematica trattata leggi “Espropriazione: la guida pratica a tutela del cittadino“.