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Articolo 28 Costituzione italiana: spiegazione e commento

22 Dicembre 2021 | Autore:
Articolo 28 Costituzione italiana: spiegazione e commento

Cosa dice e cosa significa l’art. 28 sulla responsabilità dello Stato per i danni procurati dai suoi dipendenti e funzionari.

I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti.

In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

La doppia tutela del cittadino contro gli errori dello Stato e dei suoi impiegati

È vero: talvolta, i pubblici ufficiali hanno un potere che il cittadino non ha, ponendosi nei suoi confronti in una situazione di superiorità (si pensi al carabiniere che può fermare e perquisire un passante). Ma questo non li esonera da responsabilità nel caso in cui dovessero agire in malafede o commettere errori. Non perché un poliziotto, un giudice, un insegnante o un medico sbaglia non può essere processato e condannato sia civilmente che penalmente. Ed è questo il succo dell’articolo 28 della Costituzione: anche lo Stato, i suoi dipendenti e funzionari pagano per i propri errori. Insomma, l’appartenenza a una Pubblica Amministrazione non è una forma di immunità. Al contrario, questo articolo offre una doppia tutela ai cittadini consentendo loro di agire contemporaneamente in giudizio, onde ottenere il risarcimento dei danni, sia contro il responsabile dell’illecito che contro la Pubblica Amministrazione. Quest’ultima è infatti responsabile per l’operato dei propri dipendenti, non solo perché li ha scelti a seguito di un regolare concorso (dovendosi quindi assumere la relativa responsabilità) ma anche per evitare che situazioni di insolvenza personale possano pregiudicare il diritto della vittima a ottenere un ristoro economico.

Così, ad esempio, se un bambino si fa male a scuola, i genitori possono chiamare in causa il docente, la scuola e il ministero dell’Istruzione. Se una persona è vittima di malasanità, il risarcimento è dovuto sia dal medico che ha effettuato l’intervento che dalla struttura ospedaliera. Se un cittadino subisce un abuso da parte delle forze dell’ordine durante un arresto, a risponderne è sia il poliziotto che il ministero della Giustizia. Ed è sempre il ministero della Giustizia che paga gli errori commessi dai giudici. 

Grazie al modo in cui è stata concepita questa norma, il danneggiato ha quindi la possibilità di ottenere più facilmente l’intero risarcimento che gli spetta: il singolo dipendente statale, infatti, potrebbe non essere in grado di pagare tutta la somma stabilita dal giudice, cosa che, invece, è decisamente più accessibile per l’ente pubblico. Da qui si evince che quest’ultimo possa essere chiamato a rispondere insieme al primo.

Questa responsabilità congiunta è stata riconosciuta dalla Cassazione nel 1999, con la sentenza n. 500, nella quale è stato richiamato un principio sancito dall’Unione europea nel Trattato istitutivo dell’Ue: «L’Unione – si legge nell’articolo 340 del Trattato – deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni».

L’ambito di applicazione dell’articolo 28 della Costituzione 

Val la pena riflettere sulla collocazione che i padri costituenti hanno voluto dare, all’interno della Costituzione, alla norma relativa alla responsabilità dei pubblici dipendenti: essa si trova nell’ambito dei Rapporti civili e non nella successiva parte relativa alla Pubblica Amministrazione, per sottolineare che tale garanzia rientra innanzitutto fra i diritti dei cittadini.   

L’articolo 28 si occupa solo della responsabilità civile del dipendente o del funzionario pubblico, ossia dell’obbligo del risarcimento del danno. Quella penale, invece, è disciplinata dal precedente articolo 27 della Costituzione che, come abbiamo visto, prevede solo la «responsabilità personale», di chi cioè commette l’illecito e che non può coinvolgere un altro soggetto al di fuori di chi ha commesso il reato. La Pubblica Amministrazione, del resto, non essendo una persona fisica, non potrebbe mai andare in carcere al posto del proprio impiegato.

La tutela prevista dall’articolo 28 della Costituzione si estende non solo nei confronti di dipendenti e funzionari, ma anche di chi opera senza un contratto di pubblico impiego, come un sindaco o un consigliere regionale (ricompresi appunto nella definizione di «funzionari pubblici»). A risponderne non è solo lo Stato centrale e i suoi enti pubblici, ma anche tutte le strutture con funzione amministrativa sia a livello centrale (ministeri, magistratura, istituzioni con poteri nazionali) sia a livello territoriale e locale (Regioni Province, Comuni). Ne fanno parte anche gli enti pubblici come le Camere di commercio, le scuole e le università statali, gli ospedali, l’Inps, l’Inail e l’Agenzia delle Entrate.

La responsabilità dei pubblici dipendenti verso lo Stato

Il fatto che lo Stato debba pagare per colpa dei suoi funzionari o dipendenti non libera questi ultimi da una eventuale azione di manleva. Il che significa che lo Stato può rivalersi nei confronti del responsabile. Non potrebbe essere altrimenti: se infatti è vero che le casse pubbliche sono alimentate dalle tasse dei contribuenti, imporre allo Stato di risarcire i danni procurati dai suoi impiegati equivarrebbe a dire che a pagare per l’errore altrui debba essere la collettività e, quindi, anche lo stesso danneggiato. 

Ad esempio, può accadere che un dipendente compia azioni dolose (ossia in malafede) o colpose (quelle non intenzionali ma determinate da imprudenza, negligenza o imperizia) e che da esse derivi un danno per il patrimonio collettivo. In tali casi, interviene la Corte dei Conti, organo di controllo sulla regolarità della gestione del danno pubblico. La Corte dei Conti processerà il dipendente che abbia commesso il danno, condannandolo a restituire all’ente pubblico il denaro disperso o sottratto.

La responsabilità di chi lavora in una struttura dello Stato o in un ente pubblico fa riferimento a un suo duplice dovere: quello di fedeltà alla Repubblica e il dovere di fedeltà all’Amministrazione.

Il primo è riconosciuto dall’articolo 54 della Costituzione e comporta l’obbligo di operare sempre nell’interesse della cosa pubblica perseguendo i valori e gli obiettivi costituzionali.

Il dovere di fedeltà all’Amministrazione, invece, a cui si riferisce l’articolo 97 della Costituzione, impone di svolgere la propria attività esclusivamente nell’interesse pubblico. Vuol dire che risponde di illecito chi cerca di trarre un vantaggio personale dal ruolo pubblico che occupa. L’esempio più noto è quello delle mazzette o tangenti chieste a privati o ad altri dipendenti pubblici in cambio di favori, appalti, concessioni, autorizzazioni rilasciate anche senza i requisiti richiesti.



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