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Come opporsi a una richiesta di accesso agli atti?

2 Gennaio 2022
Come opporsi a una richiesta di accesso agli atti?

Ho un terreno che confina con un’area di servizio carburanti. Gli amministratori di questa società inviano al Comune continue richieste di accesso agli atti inerenti alla mia proprietà. Nell’ultima, addirittura, allegano foto che ritraggono la mia casa e il mio parcheggio. Vorrei sapere come posso tutelarmi e come posso impedire al Comune di concedere altri documenti.

 La legge italiana prevede tre tipi diversi di accesso a documenti detenuti dalla Pubblica Amministrazione:

  • accesso documentale (artt. 22 ss. della legge n. 241/90);
  • accesso civico (d.lgs. n. 33/2013);
  • accesso generalizzato (cosiddetto Foia; decreto legislativo n. 97/2016).

L’accesso documentale riguarda solamente i documenti amministrativi, per tali dovendosi intendere ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.

L’amministrazione deve rispondere entro 30 giorni, decorsi i quali l’accesso si intende respinto. Il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale (di tanto parleremo più avanti).

L’accesso civico consente a chiunque ne abbia interesse di poter prendere visione, senza onere di motivare l’istanza, di quei documenti che devono essere pubblicati, per legge, dalle pubbliche amministrazioni all’interno dell’apposita sezione “Amministrazione trasparente” presente sui siti istituzionali di ciascuna di esse. Trattasi, dunque, dell’accesso a quegli atti e a quei documenti di per sé pubblici ed in quanto tali conoscibili e fruibili gratuitamente da parte di ogni cittadino (ad esempio, il curriculum vitae dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni).

La differenza tra accesso civico e accesso documentale è che, mentre nel primo caso può agire chiunque anche senza motivazione precisa, nel secondo possono agire solo gli “interessati“, cioè tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

L’accesso generalizzato (cosiddetto Foia) è un’estensione dell’accesso civico. L’accesso generalizzato, nello specifico, risulta disciplinato al comma 2 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, come  modificato dal d.lgs. n. 97/2016, che così recita: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.

Il menzionato accesso è stato esteso anche ai dati per i quali non sussiste uno specifico obbligo di pubblicazione, con il riconoscimento a chiunque del diritto di presentare una specifica istanza di accesso ai dati e ai documenti anche diversi da quelli oggetto di pubblicazione, che l’amministrazione detiene, senza necessità di indicare le specifiche motivazioni.

Nel caso specificato nel quesito, ci troviamo davanti a un accesso documentale di cui agli artt. 22 ss. della legge n. 241/90, finalizzato alla verifica di un possibile abuso edilizio.

Secondo la giurisprudenza, un accesso così motivato sarebbe legittimo. In particolare, secondo i giudici, la legge ha inteso consentire un controllo diffuso e generalizzato nei riguardi dell’attività edilizia, come si ricava da varie disposizioni: ad esempio, da quella che prevede la pubblicazione nell’albo pretorio del titolo edilizio (art. 20, D.p.r. n. 380/2001) oppure dalla norma secondo la quale i cittadini possono denunciare eventuali violazioni alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi (Art. 27 co 1-3, D.p.r. n. 380/2001).

Alla luce di tali presupposti, può accadere che un cittadino sia interessato ad accertare che un eventuale o presunto abuso edilizio sia stato compiuto. Lo sarebbe, ad esempio, qualora fosse necessario a salvaguardare, anche solo potenzialmente, un proprio diritto. In questo caso, egli potrebbe avere accesso agli atti amministrativi esercitando la facoltà concessagli dalla legge in materia.

Secondo il Tar, questa circostanza non comporterebbe il trattamento di alcun dato sensibile e non sarebbe nemmeno possibile individuare, nel caso concreto, alcun diritto alla riservatezza. Infatti, a voler ammettere il contrario, gli autori degli abusi potrebbero eludere qualsivoglia controllo, in ragione di una presunta quanto inesistente tutela della privacy dei medesimi (Tar Marche, sent. n. 923/2014).

Per queste ragioni è possibile chiedere l’accesso all’intera documentazione tecnico-amministrativa relativa alle opere realizzate, soprattutto quando si tratta di immobili contigui, in quanto l’abuso potrebbe mettere in pericolo la proprietà del richiedente.

Secondo la giurisprudenza, non viola la privacy chi effettua riprese fotografiche o filmati dell’attività edificatoria in corso nella proprietà del vicino: la fattispecie concreta era quella della costruzione di un manufatto in prossimità del confine tra due abitazioni che sembrava non rispettare le prescrizioni urbanistiche e civilistiche (Cass., sent. n. 25453/2011 del 24 giugno 2011). Se, infatti, non c’è interferenza illecita nella vita privata riguardo alle riprese pure e semplici dell’altrui abitazione, tanto più ciò vale se l’occhio della telecamera è diretto a riprendere possibili illeciti come, appunto, un abuso edilizio.

Peraltro, per giurisprudenza pacifica, tutto ciò che è visibile e non nascosto alla vista può essere fotografato e ripreso. Secondo la Corte di Cassazione (sent. n. 36109 del 27/07/2018), l’interferenza illecita normativamente prevista è quella realizzata dal terzo estraneo al domicilio che ne violi l’intimità, mentre il disvalore penale non è ricollegato alla mera assenza del consenso da parte di chi viene ripreso.

Vediamo ora cosa può fare il controinteressato, cioè colui a cui i documenti chiesti all’amministrazione si riferiscono. Innanzitutto, va detto che, ai sensi dell’art. 22, comma primo, lett. c), della l. n. 241/90, per controinteressati si intendono tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.

La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento (o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione). I soggetti controinteressati, entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui sopra, possono presentare una motivata opposizione alla richiesta di accesso. Decorso tale termine ed accertata la ricezione della comunicazione, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta di accesso (entro trenta giorni).

Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cioè, del Tar). Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta di accesso, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o nei casi di differimento dello stesso, il richiedente potrà presentare ricorso al Tar. Il ricorso dovrà essere notificato sia all’amministrazione che ai soggetti controinteressati; questi ultimi devono individuarsi tra i soggetti determinati cui fanno riferimento i documenti richiesti e che potrebbero vedere lesa la loro posizione giuridica corrispondente alla tutela della propria riservatezza.

Il Tribunale amministrativo regionale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta.

La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini.

Il giudice amministrativo, se sussistono i presupposti, può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti.

Ai sensi dell’art. 25, quarto comma, l. n. 241/90, in alternativa al ricorso al Tar, il richiedente a cui è stato negato l’accesso agli atti può fare ricorso, negli stessi termini (30 giorni):

  • al difensore civico, per gli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali;
  • alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, per gli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

Ovviamente, in ogni caso, del ricorso proposto viene data notizia al controinteressato affinché possa far valere le proprie ragioni.

Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto.

Contro le determinazioni che accolgono l’istanza di accesso il controinteressato (cioè, il soggetto a cui si riferiscono i documenti) può ugualmente proporre ricorso al Tar oppure ricorso amministrativo alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 12 D.P.R., n. 184 del 12/04/2006), da presentarsi sempre nel termine di trenta giorni, così come indicato sopra per colui che richiede l’accesso.

Tirando le fila di quanto detto sinora, lo scrivente ritiene che, nel caso sottoposto nel quesito, non ci siano evidenti violazioni dei diritti del controinteressato, cioè del proprietario del terreno confinante con un’area di servizio carburanti. In ogni caso, contro la decisione del Comune di accogliere l’istanza di accesso è possibile proporre ricorso entro 30 giorni dalla conoscenza della determinazione.

Articolo tratto dalla consulenza resa dall’avv. Mariano Acquaviva



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