Diritto e Fisco | Articoli

Articolo 81 Costituzione: spiegazione e commento

25 Febbraio 2022
Articolo 81 Costituzione: spiegazione e commento

Cosa dice e cosa significa l’art. 81 sulla gestione del debito pubblico da parte dello Stato e sull’approvazione della legge di Bilancio.

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.

Il dovere di far quadrare i conti

Lo sa bene chi amministra una società o una famiglia: quando le uscite superano sistematicamente le entrate, si è destinati a fare una brutta fine. Il rischio di rimanere incatenati a un debito è concreto e il «colpo di grazia» può arrivare in qualsiasi momento con una situazione economica globale sfavorevole, con un inconveniente inatteso (una malattia che richiede cure costose, l’auto che non va più e deve essere sostituita) proprio mentre c’è il mutuo da pagare. Insomma, ci vuole la capacità di saper gestire le spese tenendo conto delle entrate fisse.

Come l’azienda o la famiglia, anche lo Stato deve evitare ogni rischio finanziario che lo possa portare alla bancarotta. Ed è quello che chiede esplicitamente l’articolo 81 della Costituzione allo Stato: essere capace di far quadrare i conti.

È interessante notare come questa norma della Costituzione non affidi il compito al Governo o alle Camere (tantomeno al presidente della Repubblica, che non ha voce in capitolo sulla gestione del bilancio). L’articolo 81 cita esplicitamente «lo Stato» come garante dell’equilibrio tra le entrate e le spese. In altre parole, coinvolge tutti: Governo e Parlamento. Il primo avrà il dovere di stilare una legge di Bilancio che preveda degli investimenti economicamente compatibili con ciò che si intende incassare (le nostre tasse, perlopiù). Camera e Senato, invece, dovranno «correggere il tiro» se ce ne fosse bisogno, aggiungendo o togliendo delle voci di spesa per non rischiare di aumentare eccessivamente il debito pubblico.

Il ricorso all’indebitamento

Detto in estrema sintesi: l’equilibrio tra entrate e spese citato dalla Costituzione comporta l’obbligo di rispettare il pareggio di bilancio evitando il ricorso all’indebitamento. Quest’ultimo, come prevede l’articolo 81, è consentito solo in casi eccezionali, come quando si vive un momento di grave recessione economica oppure quando c’è una calamità naturale, situazioni che impongono degli interventi straordinari anche a livello finanziario. Affinché il Governo possa ricorrere all’indebitamento, però, ci deve essere l’autorizzazione delle Camere.

Se manca la capacità di tenere sotto controllo il rapporto tra entrate e uscite, il debito pubblico aumenterà inevitabilmente sempre di più. Il perché è facile da capire.

Torniamo all’esempio del bilancio familiare. Poniamo il caso di un genitore che può contare solo sul proprio stipendio e che ha una serie di spese fisse ogni mese: il mutuo, l’affitto del figlio studente fuori sede, il trasporto per andare al lavoro ogni giorno, un’eventuale polizza vita, il cibo, ecc. La sua auto decide che ha già percorso il suo ultimo chilometro: si guasta e ripararla costa quasi come prenderne una nuova. Per acquistare la macchina, però, ha bisogno di fare un altro debito, poiché i risparmi sono quelli che sono.  Chiedere quel prestito comporterà per forza di cose una seria valutazione: se lo può permettere? È in grado di restituirlo nei tempi prestabiliti continuando a far fronte a tutte le altre uscite?

Se così non fosse, si troverebbe nella situazione di dover chiedere un altro prestito per pagare gli altri debiti accumulati. Senonché, un nuovo prestito equivale a un nuovo debito. E così via. D’altro canto, aumenteranno gli interessi da pagare ai creditori, il che condannerà il debitore a diventare sempre più povero.

Lo stesso discorso vale per lo Stato: se le uscite sono sistematicamente superiori alle entrate, il debito pubblico sarà sempre più elevato, portando il Paese allo sfascio economico. Il Governo si vedrebbe costretto a tagliare gli investimenti in beni primari (sanità, istruzione, infrastrutture) e ad aumentare le tasse per pagare una parte di ciò che deve restituire a banche (italiane ed estere), ad altri Paesi o anche ai cittadini che hanno investito in titoli di Stato. Così facendo, imprese e famiglie pagherebbero il conto del mancato equilibrio tra entrate e spese richiesto dall’articolo 81 della Costituzione.

Spesso, il Governo si vede costretto ad aumentare il debito per mantenere le promesse fatte agli elettori, per garantire dei servizi, per investire sull’innovazione e sulla ricerca, per tamponare situazioni di emergenza che non sempre dipendono dal suo operato: si pensi ad un crack finanziario internazionale come quello del 2008 o alla stessa pandemia da Covid, che ha portato a stanziare diversi miliardi di euro per far fronte ad una crisi imprevista.

Al fine di evitare che il Governo decida autonomamente di ricorrere all’indebitamento per una cattiva gestione dei conti pubblici, l’articolo 81 della Costituzione prevede che sia il Parlamento, a maggioranza assoluta, ad autorizzare l’Esecutivo a fare tale mossa. In questo modo, sono i rappresentanti dei cittadini a dire al Governo che, per il bene di tutti, è il caso di rischiare.

L’occhio vigile dell’Europa sui conti pubblici italiani

L’Italia non è del tutto autonoma sui propri conti pubblici. L’equilibrio tra entrate e spese e il ricorso all’indebitamento regolamentati dall’articolo 81 della Costituzione sono fortemente condizionati dall’Unione europea. Non perché Bruxelles ce l’abbia in modo particolare con il nostro Paese ma perché facciamo parte di un «club» a cui appartengono altri 26 «soci» che pagano reciprocamente le conseguenze degli sbagli degli altri in materia di bilancio. Per capirci: se l’Italia non tiene a bada le proprie finanze, il suo indebitamento pesa su tutti gli altri. Lo stesso succederebbe se a commettere delle leggerezze fossero la Francia, la Germania, la Spagna, la Polonia, ecc.

Per evitare di arrivare a questo, l’Unione europea costringe gli Stati membri, grazie ad un apposito trattato noto come Fiscal compact, a contenere i loro debiti e ad evitare che le uscite siano superiori alle entrate. Si può dire, dunque, che l’Ue affianca la Costituzione nell’imporre questo equilibrio, consapevole di insistere e non di contraddire lo spirito costituzionale.

Il Fiscal compact, in vigore dal 1° gennaio 2013, prevede che le Camere, nell’approvare il bilancio annuale dello Stato, evitino di alimentare il debito pubblico. Il che è di vitale importanza per la crescita del Paese. Come fare, però, per tenerlo sotto controllo?

Il debito pubblico costringe lo Stato a garantire la copertura finanziaria nei tempi e nei modi stabiliti dai titoli investiti da società finanziarie, banche, da altri Paesi o da cittadini. Vanno calcolati anche gli interessi, per evitare il rischio di insolvenza sovrana, cioè di fallimento totale, com’è successo in tempi recenti alla Grecia, tanto per fare un esempio.

Di solito, si imboccano queste strade:

  • le politiche di risanamento dei conti pubblici: si opta per l’austerità, cioè per l’aumento delle entrate, il che si traduce in più tasse per i cittadini, lotta all’evasione fiscale per portare più soldi in cassa e diminuzione della spesa pubblica (la famosa spending review);
  • le politiche del cosiddetto bilancio espansivo, cioè l’immissione di liquidità per stimolare la crescita economica e, di conseguenza, il Pil ed il gettito fiscale.

Ogni legge con maggiori oneri deve essere finanziata

Guai a fare una legge che preveda delle uscite difficilmente sostenute con le entrate. L’articolo 81 della Costituzione stabilisce che gli oneri di qualsiasi provvedimento venga preso dal Governo, poi approvato dalle Camere, deve disporre dei messi necessari per poter essere attuato. Significa che se, ad esempio, viene dato il via libera ad un investimento per realizzare una determinata opera, è obbligatorio indicare come si intende finanziare tale finanziamento, con quali risorse, con quale copertura finanziaria. In questo modo, Governo e Camere si impegnano a non aumentare il debito, almeno finché quello esistente non sarà sceso.

Il concetto è valido per tutta la durata della legge. Pertanto, se viene approvato un provvedimento per due o tre anni, lo Stato dovrà indicare come intende affrontarlo dal punto di vista finanziario per tutto il biennio o il triennio.

L’approvazione della legge di Bilancio

L’articolo 81 della Costituzione impone anche alle Camere di approvare annualmente ogni anno con una legge sia il bilancio sia il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Il primo è il documento contabile in cui vengono indicate separatamente le entrate e le uscite che lo Stato ha avuto e sostenuto in un determinato periodo di tempo. Il rendiconto, invece, contiene i risultati della gestione finanziaria relativa all’esercizio scaduto al 31 dicembre dell’anno precedente.

Dal 2017, il bilancio che l’Esecutivo presenta alle Camere contiene anche le disposizioni normative che il Governo stabilisce per raggiungere gli obiettivi di finanza pubblica nei tre anni successivi. Insieme al bilancio di previsione, si ottiene così la legge di Bilancio, che deve essere portata in Parlamento entro il 20 ottobre di ogni anno e approvata entro il 31 dicembre.

Che succede, però, se non viene rispettato questo termine? Cioè, se per problemi economici o politici il Parlamento non approva la legge di Bilancio prima di festeggiare l’arrivo del nuovo anno? L’articolo 81 della Costituzione prevede anche questa ipotesi e stabilisce che le Camere abbiano la possibilità di concedere al Governo un esercizio provvisorio del bilancio ma per un periodo non superiore ai quattro mesi. Insomma, non si può andare oltre il 30 aprile, altrimenti lo Stato non potrebbe più incassare o spendere dei soldi, con la conseguente paralisi totale del Paese.

Il Governo è tenuto anche a presentare entro il 10 aprile di ogni anno il Documento di economia e finanza, noto come Def, in cui viene indicata la programmazione economica e di bilancio.



Sostieni LaLeggepertutti.it

La pandemia ha colpito duramente anche il settore giornalistico. La pubblicità, di cui si nutre l’informazione online, è in forte calo, con perdite di oltre il 70%. Ma, a differenza degli altri comparti, i giornali online non hanno ricevuto alcun sostegno da parte dello Stato. Per salvare l'informazione libera e gratuita, ti chiediamo un sostegno, una piccola donazione che ci consenta di mantenere in vita il nostro giornale. Questo ci permetterà di esistere anche dopo la pandemia, per offrirti un servizio sempre aggiornato e professionale. Diventa sostenitore clicca qui

Lascia un commento

Usa il form per discutere sul tema (max 1000 caratteri). Per richiedere una consulenza vai all’apposito modulo.

 


NEWSLETTER

Iscriviti per rimanere sempre informato e aggiornato.

CERCA CODICI ANNOTATI

CERCA SENTENZA

Canale video Questa è La Legge

Segui il nostro direttore su Youtube