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Che fare se ti negano l’accesso agli atti amministrativi?

7 Novembre 2022 | Autore:
Che fare se ti negano l’accesso agli atti amministrativi?

Differenza tra diritto di accesso e accesso civico: il ricorso al Tar, la denuncia del dipendente della pubblica amministrazione e il difensore civico. 

La legge consente al cittadino, portatore di un interesse ritenuto meritevole dall’ordinamento, di ottenere copia degli atti formati dalla pubblica amministrazione. Non sempre però le richieste vengono riscontrate, vuoi a causa dell’inefficienza degli uffici, vuoi perché a volte si ritiene di dover tutelare la privacy degli altri cittadini coinvolti. Ebbene che fare se ti negano l’accesso agli atti amministrativi?

Ci sono tre soluzioni. La prima di carattere giudiziario, la seconda di carattere penale, la terza di tipo amministrativo. Le vedremo qui di seguito.

Quando si può presentare la domanda di accesso agli atti amministrativi?

Sono accessibili tutti i documenti amministrativi a eccezione di quelli tassativamente indicati dalla normativa (di cui parleremo più in avanti).

Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere. 

L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono. 

Sono quindi accessibili tutti i documenti amministrativi a eccezione di quelli tassativamente indicati dalla normativa che principalmente esclude dall’accesso: i documenti coperti da segreto di Stato; gli atti dei procedimenti tributari per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; gli atti contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale nei procedimenti selettivi.

Accanto al diritto di accesso agli atti amministrativi esiste anche il nuovo accesso civico. Esso garantisce la conoscenza di documenti relativi allo svolgimento dell’azione amministrativa a prescindere da uno specifico interesse; basta l’interesse alla verifica del buon andamento dell’azione amministrativa.

Le tre figure di diritto d’accesso

È possibile distinguere tre figure di diritto di accesso: 

  • l’accesso documentale ordinario, di cui alla legge 241/1990; 
  • l’accesso civico semplice, contenuto nel decreto legislativo 33/2013; 
  • l’accesso civico generalizzato, ex decreto legislativo 97/2016.

L’accesso documentale ordinario viene definito come «il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi». Esso si propone “di favorire la partecipazione e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza».

Hanno diritto all’accesso documentale ordinario «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso». 

Controinteressati sono «tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza».

La legge afferma l’accessibilità a tutti i documenti amministrativi salvo alcune eccezioni.

L’accesso documentale ordinario si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti; la richiesta deve comunque essere motivata così come anche il rifiuto da parte dell’amministrazione. Si è detto poc’anzi che l’istante deve essere portatore di un interesse diretto, concreto ed attuale. In altri termini, l’interesse deve appartenere alla sfera giuridica del richiedente e non a quella di altri; non sono sufficienti esigenze di trasparenza, a giustificare l’accesso, essendo richiesta la connessione ad un bene della vita meritevole di tutela; infine, occorre che l’accesso sia riferibile ad una situazione attuale. 

Se la pubblica amministrazione non risponde entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza si verifica il silenzio-rigetto ed è pertanto possibile agire secondo le modalità che illustreremo qui sotto. 

L’accesso civico semplice e generalizzato

Con l’accesso civico semplice si è voluto garantire il principio generale della trasparenza, definendo quest’ultima come l’«accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche».

L’accesso civico (semplice o generalizzato) attribuisce a “chiunque”, il diritto di conoscere gli atti amministrativi, a prescindere da una specifica qualifica del richiedente. Inoltre «non può rappresentare un ostacolo all’accesso civico il fatto che esso sia stato esercitato per finalità ‘egoistiche’, nella misura in cui l’accesso tende comunque a conoscere l’attività amministrativa, favorendo il controllo sul perseguimento dei compiti istituzionali dell’Amministrazione e una maggiore partecipazione dei cittadini a processi democratici».

In linea generale, infatti, il decreto 33/2013 si propone di garantire, attraverso la massima trasparenza, l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa, rendendola in questo modo più vicina al cittadino, in un’ottica di sussidiarietà.

La giurisprudenza ha sottolineato come la trasparenza amministrativa, assicurata mediante l’accesso alla generalità degli atti senza onere di motivazione a tutti i cittadini, costituisca un fondamentale presupposto per il loro coinvolgimento nella tutela della res publica e nella prevenzione e contrasto di ogni eventuale ipotesi di corruzione.

L’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato, entrambi disciplinati dal Decreto Legislativo 33/2013 come modificato dal Decreto Legislativo 97/2016, si affiancano a quello documentale tradizionale, poco sopra descritto.

Si parte dal fatto che la legge impone alla Pubblica Amministrazione un obbligo di pubblicazione dei propri provvedimenti.

Speculare a tale dovere è il diritto riconosciuto a chiunque di chiedere alla Pubblica Amministrazione documenti, dati o informazioni dei quali sia stata omessa la pubblicazione. Quello appena descritto è il cosiddetto accesso civico semplice. A tal fine non è necessario un rapporto qualificato tra il richiedente e il documento richiesto. Tale diritto può essere esercitato da chiunque, in altre parole da tutti i cittadini, singolarmente o associati, senza onere di motivazione, in quanto esso è diretta conseguenza di un inadempimento da parte della Pubblica Amministrazione, tenuta a divulgare i propri provvedimenti.  

È stato poi introdotto l’accesso civico generalizzato, detto anche accesso FOIA (Freedom of Information Act). Scopo principale dell’istituto è quello «di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico».

Tale affermazione sarebbe di per sé sufficiente a riconoscere piena legittimità dell’istanza del ricorrente, basata su «finalità meramente egoistiche». L’accesso civico generalizzato è caratterizzato dalla necessità di un minor grado di approfondimento.

Il nuovo accesso civico riguarda la possibilità di consentire una conoscenza di documenti relativi allo svolgimento dell’azione amministrativa a prescindere da uno specifico interesse diverso da quello alla verifica del buon andamento dell’azione amministrativa e si affianca, senza sovrapposizioni, alle forme di pubblicazione on line imposte dalla legge.  

Anche in questo caso, come per l’accesso civico semplice, non è necessaria in capo al richiedente una particolare qualifica, così come l’istanza non deve essere accompagnata da una motivazione.

L’accesso civico può essere rifiutato qualora il diniego sia necessario ad evitare un concreto pregiudizio alla tutela di alcuni interessi pubblici e privati.

Differenza tra diritto d’accesso e accesso civico

In sintesi, a differenza del diritto di accesso agli atti amministrativi, l’accesso civico generalizzato è esercitabile da chiunque, senza che ci sia necessità di motivare la domanda, e ne possono essere oggetto non solo i documenti, ma anche le informazioni e dati in possesso della PA. 

Oggetto del diritto di accesso documentale sono solo i documenti amministrativi. 

Il diritto di accesso alla documentazione amministrativa è esercitabile da soggetto che abbia un interesse diretto, concreto e attuale alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti al medesimo ascrivibile. Può esercitarlo, quindi, colui nei cui confronti il provvedimento o l’atto amministrativo produce effetti, anche indiretti ed eventuali, che però siano in qualche modo significativi da un punto di vista giuridico. 

Quando si può negare l’accesso agli atti

La sottrazione all’accesso deve essere giustificata dall’esigenza di proteggere dati sensibili o interessi particolarmente qualificati (epistolari, sanitari, professionali, finanziari, industriali, commerciali). 

A ben vedere l’istanza di accesso non può essere respinta per genericità quando il privato non sia in grado di elencare puntualmente i documenti di proprio interesse. 

La parte che dispone di minori informazioni, ossia il privato, ha soltanto l’onere di chiarire con una descrizione priva di tecnicismi l’oggetto sostanziale su cui intende raccogliere le informazioni contenute nei documenti amministrativi. Spetta poi alla pubblica amministrazione interpretare correttamente e lealmente le indicazioni fornite dal privato, rendendo agevole l’individuazione e l’acquisizione dei documenti rilevanti.

Il ricorso al Tar

Dinanzi al diniego alla richiesta di accesso agli atti amministrativi il cittadino può presentare, entro 60 giorni, ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale, il cosiddetto Tar. Il giudizio però è costoso (non costa mai meno di 2.000 euro) e spesso lungo. Ragion per cui il gioco deve valere la candela. Spesso si può presentare ricorso in caso di diniego di accesso alla documentazione relativa alla costruzione realizzata da un vicino di casa o da un condomino che si presume essere abusiva; o dinanzi all’omessa presentazione delle carte relative alla valutazione di un concorso e alla conseguente aggiudicazione dei primi posti.

Il Tar, subito dopo il deposito del ricorso, se sussistono le condizioni di urgenza, emette immediatamente un provvedimento provvisorio di autorizzazione, in modo da non pregiudicare l’esercizio del diritto del richiedente. 

La denuncia

Secondo la Cassazione [1], negare l’ostensione degli atti amministrativi può costituire abuso d’ufficio. Il cittadino quindi può procedere a una denuncia nei confronti del pubblico ufficiale o del funzionario della pubblica amministrazione che gli abbia negato tale diritto.

La disciplina sul diritto d’accesso agli atti consente alle singole amministrazioni di individuare le categorie di documenti comunque sottratti all’accesso. Ma sempre nei limiti dei casi indicati dalla legge. Se l’ufficio fa di testa sua e viola tali disposizioni normative si applica l’articolo 323 del codice penale a norma del quale il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità, arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni. E la pena può essere aumentata nei casi in cui il danno ha carattere di rilevante gravità.

Il difensore civico

Ogni Regione ha il proprio difensore civico a cui si può presentare un ricorso via raccomandata, fax o via pec. Nel caso in cui il ricorrente, individui eventuali soggetti che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza, deve notificare ai controinteressati copia del ricorso, i quali potranno, nel termine di quindici giorni dall’avvenuta comunicazione, presentare al Difensore Civico le loro controdeduzioni. 



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