Giurisdizione e competenza nel caso di riscossione esattoriale: le Sezioni Unite della Cassazione sulla competenza per materia e valore.
Ci sono volute le Sezioni Unite della Cassazione per chiarire un punto sinora assai controverso: la competenza sui ricorsi contro fermo e ipoteca iscritti da Equitalia vanno presentati al giudice ordinario (tribunale o giudice di pace) competente per valore, secondo le regole generali previste dal codice di procedura civile. Sempre che non si tratti di tributi, poiché, altrimenti, rientrano nella giurisdizione delle Commissioni Tributarie Provinciali.
Non passa quindi l’interpretazione secondo cui, contro il fermo o l’ipoteca, andrebbe sollevata l’opposizione all’esecuzione forzata, innanzi quindi al Tribunale, sezione esecuzioni. Ciò perché il fermo e l’ipoteca non costituiscono vere e proprie misure esecutive, ma sono solo atti con finalità cautelari del credito che non avviano il procedimento di espropriazione, ma servono solo a garantire la successiva riscossione. Dunque, anche la competenza sull’eventuale accertamento negativo del credito risulterà fissata non già in capo al giudice dell’esecuzione, ma al giudice ordinario o tributario, secondo le norme generali.
La giurisdizione: tribunale ordinario o CTP?
Il primo punto da affrontare è il problema della giurisdizione tra giudice ordinario e tributario. A quali dei due bisogna rivolgersi per impugnare fermo o ipoteca?
La Cassazione chiarisce che:
– per i provvedimenti causati dal mancato pagamento di debiti fiscali (tasse e tributi, sanzioni su mancato pagamento di tasse, accertamenti, ecc.) è competente la Commissione Tributaria;
– per i provvedimenti causati dal mancato pagamento di contributi e sanzioni, è competente il giudice ordinario (tribunale o giudice di pace).
La competenza: tribunale o giudice di pace?
Nell’ambito poi dei provvedimenti causati dal mancato pagamento di contributi e sanzioni, bisogna stabilire se la competenza è del tribunale ordinario o del giudice di pace.
Innanzitutto le Sezioni Unite della Cassazione escludono sicuramente che possa parlarsi di competenza del giudice dell’esecuzione, posto che l’espropriazione non è ancora iniziata.
Detto ciò, le regole di competenza da seguire sono:
– per le sanzioni derivanti da violazione del codice della strada, resta la competenza del giudice di pace (cosiddetta competenza funzionale, esclusiva e generale [2]);
– per le sanzioni derivanti da omesso versamento di contributi previdenziali resta la competenza del tribunale ordinario, sezione lavoro (trattandosi di materia di previdenza ed anche in questo caso trattandosi di cosiddetta competenza funzionale);
– per tutti gli altri casi, si osservano le regole generali, ossia: se l’importo da cui scaturisce l’ipoteca o il fermo è di valore non superiore a 20.000,00 euro è competente il giudice di pace (così come per i danni da circolazione dei mezzi), altrimenti è competente il tribunale.
Dunque, i ricorsi sul fermo amministrativo e l’ipoteca causati da un debito per contributi o sanzioni amministrative vanno presentati al giudice competente secondo il valore del debito stesso.
Per il preavviso di fermo e per la comunicazione preventiva di iscrizione di ipoteca, il contribuente deve presentare la contestazione davanti al giudice competente secondo il valore del debito stesso (giudice di pace o tribunale, ma non giudice dell’esecuzione). Pertanto:
– se si tratta di credito di natura tributaria, la controversia deve essere incardinata davanti alla Commissione tributaria;
– se il valore della causa appartiene al giudice di pace (crediti da sanzioni amministrative di valore fino a 20.000 euro), l’opponente andrà davanti al giudice di pace;
– se il valore appartiene al tribunale (superiore ai 15.493 euro) si andrà davanti al tribunale;
– se il credito ha natura previdenziale, si andrà davanti al giudice del lavoro.
CREDITI TRIBUTARI
Il preavviso di fermo ed ipoteca per crediti tributari sono impugnabili in Ctp entro 60 giorni dalla notifica, per vizi di merito o di forma.
L’opposizione all’esecuzione non è ammessa, fatta eccezione per la pignorabilità dei beni. In questo caso, va proposta al tribunale.
Non sono ammesse le opposizioni agli atti esecutivi su regolarità formale e notifica del titolo esecutivo. Le altre sono ammesse. L’opposizione agli atti esecutivi, se ammessa, va proposta al giudice dell’esecuzione presso il tribunale entro 20 giorni dal compimento dell’atto o dalla sua notifica.
L’opposizione di terzi deve essere proposta prima della data fissata per il primo incanto.
TUTELA EXTRAGIUDIZIALE
Il contribuente, entro 90 giorni dalla notifica del preavviso di fermo o di ipoteca, può presentare un’istanza all’agente della riscossione con cui documentare che gli atti emessi prima della formazione del ruolo o la successiva cartella di pagamento o l’avviso per i quali si procede sono stati interessati da uno sgravio o da un pagamento già effettuato o da qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito.
L’inerzia dell’ente creditore entro 220 giorni dall’istanza comporta l’obbligo di sospensione immediata delle cartelle o di eventuali misure cautelari ed esecutive
note
[1] Cass. ord. n. 15354 del 22.07.2015.
[2] Cass. sent. n. 21194/2011.
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Con piacere apprendo di aver anticipato la Cassazione a S.U. sin dal 9 gennaio 2012
Buone Vacanze – Italo Bruno.-
SENT.N.
CRON.N.
REP. N.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
L’avv. Italo BRUNO, Giudice di Pace di Pozzuoli, ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
causa iscritta al n.6613/11 R.G. – Affari Contenziosi Civili – avente ad oggetto:
Opposizione a lettera di preavviso di fermo amministrativo.
T R A
S.L.R. SELAR SYSTEM, in persona del legale rapp.te pro-tempore, con sede in Pozzuoli (NA) alla Via Pisciarelli, I Traversa – P.Iva 06109510633 – elett.te dom.ta in Napoli alla Via del Parco Margherita, 3 presso lo studio dell’avv. Giacomo SEPE che la rapp.ta e difende giusta mandato a margine del ricorso; RICORRENTE E
COMUNE di MONDRAGONE, in persona del Sindaco pro-tempore, dom.to in Mondragone (CE) al V.le Margherita, 93; RESISTENTE-CONTUMACE
NONCHE’
S.p.A. EQUITALIA SUD (già EQUITALIA POLIS), Agente della riscossione per la Provincia di Napoli, in persona del legale rapp.te pro-tempore, con sede in Napoli alla Via R. Bracco, 20 – elett.te dom.ta in Napoli alla Via Padova, 22 presso lo studio dell’avv. Alessandra FAZIO che la rapp.ta e difende giusta procura in calce alla copia notificata dell’atto di citazione; RESISTENTE-CONVENUTA
CONCLUSIONI
Per l’attore: annullare il preavviso di fermo amministrativo per essere, la cartella di pagamento ed il processo verbale specificati nell’allegato alla lettera di preavviso, stati impugnati dinanzi il Giudice di Pace di Carinola con ricorso del 18/5/10, la cui udienza è stata fissata per il 17/2/12; condannare i convenuti al pagamento delle spese, diritti ed onorari di giudizio con attribuzione al procuratore anticipatario.
Per la convenuta: dichiarare l’incompetenza per materia del Giudice adito in favore del Tribunale; dichiarare il difetto di legittimatio ad causam; vittoria di spese, diritti ed onorari di giudizio.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La S.L.R. SELAR SYSTEM, in persona del legale rapp.te pro-tempore, con atto di citazione regolarmente notificato l’11/5/11 al Comune di MONDRAGONE (CE) ed alla S.p.A. EQUITALIA POLIS (ora Spa Equitalia Sud), proponeva opposizione avverso la lettera di preavviso di iscrizione del fermo amministrativo di beni mobili registrati, ex art. 86 D.P.R. 29/9/73 n. 602, speditale dalla S.p.A. Equitalia Polis, per conto del Comune di Mondragone (CE), a seguito di cartella di pagamento, con la quale la invitava al pagamento dell’importo indicato e comunicato che, in difetto, si sarebbe provveduto ad iscrivere presso il Pubblico Registro Automobilistico della Provincia di Napoli, il fermo amministrativo sul veicolo di sua proprietà Nissan Qashqai tg.DT689WC.
Deduceva la ricorrente che:
– il provvedimento doveva ritenersi nullo per inesistenza del titolo in quanto la cartella di pagamento menzionata nella comunicazione del fermo amministrativo era stata impugnata dinanzi il Giudice di Pace di Carinola con ricorso del 18/5/10, la cui udienza è stata fissata per il 17/2/12;
Instauratosi il procedimento, risultato contumace il Comune di Mondragone, si costituiva la Spa Equitalia Sud che, preliminarmente eccepiva l’incompetenza per materia del Giudice adito e la sua carenza di legittimazione passiva e, nel merito, contestava la domanda in quanto inammissibile, improponibile, infondata in fatto ed in diritto e non provata. Esperito inutilmente il tentativo di conciliazione, non essendo necessaria alcuna istruzione, sulle rassegnate conclusioni, all’udienza del 12/12/11, la causa veniva assegnata a sentenza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente, va dichiarata la contumacia del COMUNE di MONDRAGONE, regolarmente citato e non costituitosi.
Ancora in via preliminare, è’ opportuno ricordare che, il rimedio dell’opposizione all’esecuzione e/o agli atti esecutivi è esperibile anche avverso il semplice preavviso di fermo amministrativo, in quanto detto atto risulta finalizzato, in una prospettiva di tutela del diritto di difesa e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, a notiziare il destinatario del provvedimento di fermo, dell’esistenza di una determinata pretesa tributaria (o di natura previdenziale o sanzionatoria), rispetto alla quale sorge, ex art. 100 c.p.c., l’interesse del medesimo alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della stessa pretesa (Cfr. Cass., Sez. Un. n. 10672 dell’11/5/09; Cass. S.U. – Sentenza n.11087 del 7/5/10).
Sempre in via preliminare, va disattesa l’eccezione d’incompetenza per materia del Giudice adito.
La sentenza della Cassazione a Sezioni Unite n.20931 del 12/10/11 ha stabilito che:
– La competenza per l’opposizione al fermo amministrativo dei beni mobili registrati, nel vigente assetto istituzionale della giurisdizione civile ordinaria, va riconosciuta (ratione materie) soltanto al “Tribunale” perché solo questo Giudice, per l’art. 9 c.p.c. (come sostituito dall’art. 50 del D.Lgs 19 febbraio 1998 n.51, con effetto, ai sensi dell’art. 247, comma 1, dello stesso decreto quale modificato dall’art. 1 legge 16 gennaio 1998 n.118, dal 2 giugno 1999), “ è, altresì, esclusivamente competente… per l’esecuzione forzata…”. La competenza per materia, inderogabile, del giudice dell’esecuzione, distribuita tra uffici giudiziari diversi dall’art. 16 c.p.c.”, infatti, (Cass. 3^ n.5342/09, la quale richiama Cass. 13757/02), è stata abolita dall’art. 51 D.Lvo n.51 del 1998, che ha abrogato detta norma a decorrere dal 2 giugno 1999, sì che da allora il Tribunale ha competenza giurisdizionale esecutiva esclusiva”.
In effetti, detta sentenza ha precisato che la competenza è da riconoscersi, sempre ed a prescindere dal valore della controversia, in favore del Tribunale, quale giudice funzionalmente competente in materia di esecuzione, ex art. 9 c.p.c., ogni qualvolta con l’azione proposta non si contesti lo stesso diritto del concessionario a procedere in executivis e si proponga, quindi, non un’opposizione agli atti esecutivi, ma un’opposizione all’esecuzione.
C’è da precisare, però, che il preavviso del fermo amministrativo di un bene mobile registrato o di iscrizione ipotecaria, non comportando l’anticipazione degli effetti del pignoramento, risulta atto prodromico all’esecuzione e, quindi, pienamente equiparabile al precetto. Di conseguenza, in caso di opposizione all’esecuzione (come nel caso di specie, proposto con atto di citazione e nelle forme dell’opposizione a precetto) rettamente, la ricorrente, l’ha proposto dinanzi al giudice competente per materia, per valore e per territorio, così come inderogabilmente stabilito dal comma 1 dell’art. 615 c.p.c.
Al contrario, il giudice dell’esecuzione verrebbe investito della causa solo per stabilire quale giudice sia competente a decidere nel merito sull’opposizione ai sensi del combinato disposto degli articoli 615 e 616 c.p.c., con relativo obbligo di rimessione della causa dinanzi al Giudice di Pace, laddove si controverta in materia di sanzioni amministrative di sua competenza (come nel caso di specie).
Infatti, l’Art. 615 c.p.c. (Forma dell’opposizione) prescrive:
– Quando si contesta il diritto della parte istante a procedere ad esecuzione forzata e questa non e’ ancora iniziata, si puo’ proporre opposizione al precetto con citazione davanti al giudice competente per materia o valore e per territorio a norma dell’articolo 27.
Quindi, fondatamente, si deve rilevare che l’opposizione al preavviso di fermo amministrativo, in quanto finalizzata a eccepire i vizi degli atti di accertamento presupposti, non ha natura di atto di opposizione all’esecuzione forzata, ma di strumento necessario per impugnare i vizi di quegli atti.
A queste conclusioni è giunto anche il Giudice di legittimità con la Sentenza n.12685 del 16/11/99, confermata da sentenza n.11087/10 S.U., da Cass, Sezione VI, Sentenza 13/10/11 n.21194 e Cass. Sezione II, Sentenza 25 ottobre 2011, n. 22088, secondo le quali:
– In tema di esecuzione forzata delle sanzioni amministrative, l’opposizione avverso la cartella esattoriale (n.d.r. e quindi anche avverso il preavviso di fermo amministrativo di beni mobili registrati) per far valere fatti estintivi o impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo (come il pagamento, la prescrizione, la morte dell’autore del fatto) non è quella disciplinata dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, bensì l’ordinario rimedio costituito dall’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod.proc.civ., poiché la contestazione investe esclusivamente il diritto di procedere all’esecuzione. Consegue che per tale opposizione non è previsto alcun termine di decadenza;
– Il preavviso di fermo amministrativo rappresenta un atto autonomamente impugnabile anche se riguardante obbligazioni di natura extratributaria, trattandosi, in ogni caso, di atto funzionale a portare a conoscenza dell’obbligato una determinata pretesa dell’Amministrazione, rispetto alla quale sorge, ex art. 100 cod. proc. civ., l’interesse alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa, dovendo altrimenti l’obbligato attendere il decorso dell’ulteriore termine concessogli per impugnare l’iscrizione del fermo, direttamente in sede di esecuzione, con aggravio di spese ed ingiustificata perdita di tempo (Cass. S.U. – Sent. N.11087 del 7/5/10).
Dette sentenze hanno anche chiarito che:
– la giurisdizione su controversie relative al fermo amministrativo di cui all’art. 69, sesto comma, dei r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 spetta al giudice al quale è attribuita la cognizione della controversia sul diritto che da detto fermo è cautelato, giacché sussiste uno stretto collegamento tra siffatta misura cautelare ed il diritto per la cui provvisoria tutela essa è concessa. Se ne inferisce, a maggior ragione, che anche il rito applicabile all’opposizione suddetta segue il rito previsto per la tutela sostanziale sottesa all’opposizione stessa;
Dall’esame degli atti di causa risulta che l’opponente ha impugnato la lettera di preavviso del fermo amministrativo assumendo l’invalidità dei titoli esecutivi e conseguente perenzione del diritto alla iscrizione nel Pubblico Registro Automobilistico e per esservi state inserite pretese prive di legittimo fondamento, sicché tale azione va qualificata come opposizione all’esecuzione non ancora iniziata (cd. a precetto) regolata dal richiamato primo comma dell’art. 615 c.p.c. (come la Corte di Cassazione ha ripetutamente evidenziato). In tal caso è competente il giudice indicato dalla legge come competente per materia e valore in ordine alla contestazione del titolo, e pertanto, il giudice indicato come competente dall’art. 22 della L. 689/1981, norma speciale regolatrice della materia, che è il giudice di pace (ex pluribus, Cass. 18/2/08 n. 4022; Cass. n.12685 del 16/11/99; Cass. n.21194 del 13/10/11).
Nel merito il ricorso è fondato e va accolto.
Nell’istaurato procedimento, in applicazione del disposto di cui all’art. 10 D.L.vo 31 dicembre 1992 n. 546, sono parti del processo oltre al ricorrente, l’Ente impositore ed il servizio di riscossione che ha emanato l’atto impugnato i quali, sono onerati di dar prova del titolo in base al quale si procede, soprattutto se ciò è specifico oggetto di eccezione, come nel caso di specie, poiché detto titolo è determinante ai fini della regolarità del procedimento amministrativo concretizzatosi con l’intimazione impugnata.
A queste conclusioni si perviene sia che si configuri il presente giudizio come una opposizione a sanzione amministrativa che, come una opposizione all’esecuzione. Ma, anche l’opposizione all’esecuzione di cui all’art. 615 c.p.c., ovvero agli atti esecutivi, di cui all’art. 617 c.p.c., hanno la funzione di garantire il diritto alla difesa del debitore, attraverso l’accertamento giudiziale della validità del titolo esecutivo, della sua idoneità soggettiva ed oggettiva, ovvero della regolarità della procedura esecutiva.
Invero, l’opposizione, pur se occasionata dal processo esecutivo o anche solo dalla sua intimazione, ha la funzione di instaurare un normale giudizio a cognizione piena, destinato a concludersi con una sentenza idonea ad influire sul titolo, per negare o per riaffermare la sua efficacia, ovvero, in caso di opposizione agli atti esecutivi, per accertare la regolarità o meno della procedura esecutiva.
In ogni caso, è onere del creditore procedente, in sede di specifica opposizione, provare l’esistenza del titolo esecutivo, la sua idoneità nei confronti del debitore esecutato e dei beni espropriati od espropriandi, nonché la regolarità del procedimento di esecuzione, ancorché tali fatti non risultino dagli atti prodotti dal ricorrente.
Non vi è, invece, agli atti, alcuna prova dell’esistenza di un valido titolo esecutivo che giustifichi l’espropriazione del bene mobile registrato, rappresentato, nella fattispecie, dall’auto della ricorrente.
Dall’allegato “estratto di ruolo” alla lettera di preavviso del fermo amministrativo, si evince che l’Ente creditore è il Comune di Mondragone, per la tipologia di tributo: “infrazioni al codice della strada” per l’anno 2006.
Già dal suddetto estratto di ruolo, si evince che il diritto alla riscossione da parte dell’Ente creditore si potrebbe essere estinto o prescritto.
Nessuna prova è stata data dalla P.A., circa la rituale notifica del processo verbale.
La ricorrente, invece, ha dimostrato che avverso la cartella esattoriale di cui alla lettera di preavviso del fermo amministrativo impugnata, ha proposto ricorso dinanzi il Giudice di Pace di Carinola in data 18/5/10, proprio per difetto di notifica del processo verbale, ed il Giudice assegnatario, dopo aver sospeso il provvedimento impugnato, ha fissato l’udienza di trattazione al 17/2/12.
Infine, questo giudicante ritiene che non vi è proporzionalità fra l’importo dovuto e il danno derivante alla ricorrente dal fermo amministrativo del suo autoveicolo.
Il fermo amministrativo su un’automobile ne comporta praticamente l’assoluta ed immediata inutilizzabilità, con le prevedibili conseguenze, soprattutto per chi non ha altri mezzi di locomozione.
In effetti, questa è una procedura anomala nel nostro ordinamento e, pertanto, in assenza di specifiche norme che la disciplinano, si deve almeno ritenere applicabile quel minimo di garanzia prevista dal nostro ordinamento, in sede civile o amministrativa, a favore dell’esecutato-ingiunto.
Proprio per evitare queste anomalie la recente legge n. 106/2011 ha statuito che, per i crediti inferiori a duemila euro, l’Agente di Riscossione, prima di poter procedere al fermo, dovrà previamente provvedere all’invio di due preavvisi, a distanza di almeno sei mesi l’uno dall’altro (cosa che non ha fatto la Concessionaria).
Conseguentemente, il ricorso va accolto ed il provvedimento di comunicazione del Fermo Amministrativo dev’essere annullato.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate, d’Ufficio, come in dispositivo, tenendo conto del valore della causa e della relativa tariffa per scaglione, nonché dell’attività processuale svolta.
La sentenza è esecutiva ex lege.
P.Q.M.
Il Giudice di Pace di Pozzuoli, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dalla S.L.R. SELAR SYSTEM nei confronti del COMUNE di MONDRAGONE, in persona del Sindaco pro-tempore, e della S.p.A. EQUITALIA SUD, in persona del legale rapp.te pro-tempore, disattesa ogni altra istanza ed eccezione, così provvede:
1) accoglie l’opposizione e, per l’effetto, dichiarata l’illegittimità della procedura di fermo amministrativo disposta sull’auto Nissan Qashqai tg.DT689WC di proprietà della ricorrente, annulla il provvedimento impugnato e tutti gli atti presupposti e/o comunque ad esso collegati;
2) condanna i convenuti, in solido, alla rifusione delle spese processuali che liquida in complessivi € 1.000,00, di cui € 100,00 per spese, € 400,00 per diritti ed € 500,00 per onorari, oltre 12,50% ex art. 14 L.P., IVA e CPA se ed in quanto ricorrano i presupposti di legge per tale ripetibilità, oltre successive occorrende.
3) distrae la somma così liquidata per spese processuali a favore del procuratore anticipatario;
4) sentenza esecutiva ex lege.
Così decisa in Pozzuoli e depositata in originale il giorno 9 gennaio 2012.
IL GIUDICE DI PACE
(Avv. Italo BRUNO)