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Lo sai che? Prefabbricati, container e abuso edilizio: necessario il permesso a costruire?

Lo sai che? Pubblicato il 7 settembre 2015

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> Lo sai che? Pubblicato il 7 settembre 2015

Il giudice deve verificare la provvisorietà della struttura, la stabilità del relativo ancoraggio al suolo e i materiali di costruzione per definire se sia necessario o meno il titolo edilizio.

Interessanti due precisazioni della giurisprudenza in materia di abusi edilizi. Con una prima pronuncia, il Tribunale di Cassino [1] ha stabilito che commette il reato di costruzione abusiva colui che, in assenza di permesso di costruire, installa sul proprio terreno delle strutture mobili, come camper o prefabbricati, che abbiano una destinazione duratura al soddisfacimento di esigenze abitative.
Nel caso di specie, l’imputato è stato condannato perché, senza autorizzazione, aveva installato due container di lamiera sul proprio sito industriale. Quando le strutture non sono provvisorie, ma destinate ad abitazione (nel caso di specie, per i dipendenti di un’azienda), il che può essere evinto anche dalla stabilità con cui sono ancorate al suolo e dai materiali di costruzione dei container, l’illecito scatta immediatamente.

Dall’altro lato, il Consiglio di Stato [2] ha fornito un ulteriore chiarimento sulle strutture mobili destinate ad abitazione (la sentenza è disponibile dopo l’articolo): per l’uso dei campeggi costruititi negli anni ’60, l’ordine di demolizione del Comune per assenza del titolo abilitativo è illegittimo.

Si segnala, infine, una terza sentenza in materia di containers: commette abuso edilizio colui il quale utilizza i containers dell’ex cantiere quali spogliatoi per gli atleti nel campo di calcio. Non rileva il fatto che i medesimi siano stati regolarmente autorizzati, quali strutture precarie, durante l’esecuzione dei lavori. Ciò in quanto non si può far di tutta un’erba un fascio, in relazione al fatto che distinte sono le previsioni normative che regolano le due fattispecie e distinguono tra manufatti precari e manufatti effettivamente temporanei legati a contingenza [3]. È quanto ulteriormente precisato dal Consiglio di Stato [4].

La “precarietà” dell’opera, per la quale la legge [3] non prevede l’obbligo del possesso del permesso di costruire, richiede infatti un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze (non eccezionali e contingenti, ma) permanenti nel tempo. Non possono, infatti, essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante.

note

 [1] Trib. Cassino sent. n. 1340 del 29.01.2015.

[2] Cons. St. sent. n. 3899/15 del 7.08.2015.

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Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2 luglio – 7 agosto 2015, n. 3899
Presidente Caracciolo – Estensore De Felice

Fatto

Con ricorso proposto dinanzi al tribunale amministrativo regionale per la Liguria l’attuale appellante, Luciano Ruffino, agiva per l’annullamento della ordinanza di demolizione del 26 novembre 2012 del Comune di Albisola Superiore, deducendo che i manufatti erano stati realizzati negli anni sessanta del secolo scorso e pertanto non andavano sottoposti ad alcun titolo abilitativo e non erano abusivi, violazione del principio dell’affidamento atteso il lungo tempo trascorso e mancanza dell’acquisizione del parere della commissione locale per il paesaggio.
Il giudice di primo grado respingeva il ricorso ritenendo che: si trattava di fabbricati realizzati anteriormente alla legge 765 del 1967; ai sensi degli artt. 31 e 33 della legge urbanistica n.1150 del 1942 vi era l’obbligo cogente di chiedere licenza edilizia nei centri abitati e nelle zone di espansione senza necessità di regolamenti edilizi comunali, mentre veniva rimessa ai regolamenti edilizi la valutazione in ordine alla necessità della licenza edilizia nella restante parte del territorio comunale, legittimando in tal senso, pertanto, i regolamenti previgenti; nella specie, il Comune aveva rappresentato come per la zona valesse il regolamento edilizio approvato con provvedimento della Prefettura di Savona in data 20 luglio 1931, n.6117, che imponeva l’obbligo del titolo abilitativo edilizio per ogni intervento da realizzarsi nel territorio del Comune di Albisola; conseguentemente, sussisteva, all’epoca della realizzazione, l’obbligo di munirsi del titolo abilitavo edilizio, a pena di abusività della realizzazione; era da respingere anche la censura di lesione dell’affidamento, non tutelato in caso di conservazione di manufatti abusivi; né poteva essere accolta la censura relativa all’assenza del parere paesaggistico, essendo da sanzionare prima ancora la violazione edilizia.
Avverso tale sentenza propone appello il signor Luciano Ruffino, sia in proprio che nella qualità di legale rappresentante della società Parco per le Vacanze Anita s.n.c. di Ruffino e c., il quale premette di essere titolare di autorizzazione per la gestione di un parco per vacanze da lunghissimo tempo, parco situato in parte nel Comune di Celle Ligure e parte nel Comune di Albisola Superiore.
I manufatti abusivi in questione, presenti fin dai primi anni sessanta, consistono in due piccoli edifici in struttura prefabbricata destinati a servizi igienici ed un edificio in muratura adibito a bar/ristorante, spaccio alimentare e servizi vari per l’accoglienza dei campeggiatori.
Quali motivi di appello deduce: con un primo motivo, la erroneità della sentenza appellata, in quanto il regolamento edilizio invocato in sentenza, che avrebbe dovuto imporre ‘obbligo di munirsi della licenza edilizia quale titolo abilitativo, in realtà prevedeva soltanto un mero obbligo di denuncia e non la licenza; la violazione del principio d irretroattività delle sanzioni amministrative; la erroneità della tesi sostenuta dal primo giudice, nel senso di acquisire sempre il titolo edilizio per le opere realizzate prima dell’anno 1967; con un secondo motivo, la lesione del principio dell’ingenerato affidamento, atteso il tempo trascorso, da rispettare, secondo parte della giurisprudenza, anche in caso di eventuali abusi edilizi; con un terzo motivo, l’illegittimità del procedimento, per la mancata acquisizione del parere della commissione locale sul paesaggio.
Il Comune di Albisola Superiore non si è costituito in giudizio.
Alla udienza pubblica del 2 luglio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

Diritto

L’appello è fondato nei sensi che seguono.
L’appellante ha sostenuto e dimostrato, con la produzione in giudizio nel fascicolo di primo grado, che il “Regolamento Edilizio Tipo” approvato dalla Giunta provinciale nell’anno 1929, ritenuto dal primo giudice non abrogato dalla entrata in vigore della legge n.1150 del 1942 ai sensi dell’art. 31 della suddetta legge, in realtà non prevedeva un obbligo di autorizzazione o licenza, ma soltanto un obbligo di denuncia al Podestà (art.1 del regolamento) per ogni intervento edilizio da realizzare nei Comuni della Provincia di Savona.
La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (la legge n.1150 del 1942 e la legge-ponte n.765 del 1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito alla entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n.765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n.1150 del 17 agosto 1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.
Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.
Il primo giudice ha ritenuto sussistere, ratione temporis, l’obbligo di munirsi di licenza edilizia sulla base della previdenza del regolamento edilizio comunale, risalente al 1929.
L’appello, al contrario, rimarca che, in primo luogo, non si tratterebbe di regolamento edilizio comunale, ma di tipo provinciale e, soprattutto, che in esso non sarebbe previsto l’obbligo di dotarsi della licenza edilizia o di autorizzazione.
Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali (tra varie, Cons. Stato, 5141 del 21 ottobre 2008; n.287 del 14 marzo 1980). Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.
Ad opinione del Collegio, tuttavia, tale articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto – e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente-, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, in disparte la questione della titolarità dell’asserito potere permissivo (perché esercitato dalla Giunta Provinciale, valevole per i Comuni della Provincia di Savona, ma non certo di livello comunale), nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati.
E’ vero che, in caso di manufatto realizzato al di fuori del centro abitato, colui che contesta l’ordine di demolizione deve fornire almeno un principio di prova in ordine al tempo di realizzazione e ultimazione dello stesso, se si asserisce la precedenza rispetto alla entrata in vigore della legge-ponte n.765 del 1967, e cioè per quando per tali tipi di costruzione non era prescritta alcuna licenza edilizia (in tal senso, tra varie, Cons. Stato, V, 13 febbraio 1998, n.157); nella specie, la collocazione temporale della realizzazione dei manufatti all’inizio degli anni sessanta non è in sé contestata dal Comune, che ha appuntato la sua attenzione sulla previgenza del su richiamato regolamento.
L’accoglimento del motivo di appello relativo alla assenza di regolamenti edilizi propriamente recanti l’obbligo preesistente di munirsi di licenza, o altro titolo abilitativo edilizio, per manufatti realizzati negli anni sessanta (prima della legge-ponte n.765 del 1967) al di fuori del centro abitato, per la regola dell’assorbimento sulla base del principio dell’economia di giudizio (in tal senso, Ad. Plenaria, n.5 del 27 aprile 2015), rende superfluo l’esame degli altri motivi di appello.
Soltanto per completezza, il Collegio osserva che le richiamate diverse oscillanti opinioni sull’assenza di affidamento per decorso del tempo in caso di realizzazione di abusi edilizi (ritenuta continuamente da questo Consesso, tra varie, Cons. Stato, V, 15 luglio 2013, n.3847) e sulla eventuale attenuazione di tale principio, affermatasi in taluni casi soprattutto dal giudice di primo grado, non possono che valutarsi compiutamente soltanto in relazione alle varie circostanze dei casi concreti, e non già in astratto e secondo una incondizionata ed inderogabile regola generale.
Sulla base delle sopra esposte considerazioni, l’appello va accolto e, conseguentemente, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
La condanna alle spese del doppio grado di giudizio segue il principio della soccombenza; le spese sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma dell’appellata sentenza, accoglie il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Condanna il Comune di Albisola Superiore al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidandole in complessivi euro seimila.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 16 giugno – 4 settembre 2015, n. 4116
Presidente Baccarini – Estensore Contessa

Fatto

La società ASD Torsapienza s.r.l. riferisce di avere ottenuto in concessione dal Comune di Roma (Roma Capitale) un impianto sportivo di proprietà comunale in Roma, via degli Alberini, impegnandosi altresì ad effettuare lavori di ripristino funzionale dell’impianto finalizzati (fra l’altro) alla realizzazione di adeguati spogliatoi per gli atleti.
Riferisce altresì che, nel corso della complessa vicenda all’origine dei fatti di causa, aveva ottenuto dal Presidente dell’(allora) V Municipio l’autorizzazione “[all’]utilizzo temporaneo dei baraccamenti di cantiere a funzione di spogliatoio propedeutico alla richiesta di agibilità dell’impianto sportivo di Via degli Alberini” (atto in data 11 luglio 2012).
Tuttavia, i competenti uffici comunali avevano successivamente contestato all’appellante la realizzazione di interventi di carattere abusivo consistenti – in particolare – nell’utilizzo dei containers in questione quali spogliatoi per gli atleti (in tal senso, l’ordinanza di sospensione dei lavori in data 25 luglio 2012).
Inoltre, con la determinazione dirigenziale in data 8 luglio 2013 (fatta oggetto del ricorso di primo grado), il Comune di Roma (Roma Capitale) ordinava la rimozione dei presunti abusi con una motivazione che qui si ritiene di riportare de extenso in alcuni dei suoi passaggi principali.
Vi si legge, in particolare, che risulterebbe in loco “[la] presenza di opere urbanistico-edilizie illecite consistenti in:
– all’interno di un’area adibita a impianto sportivo comunale, sono stati installati n. 8 container in profilato lamellare con pannelli modulari, delle dimensioni di mt. 4,70 x 7,10, con finestre ad anta ribalta, poggianti su una serie di plinti prefabbricati in cemento, dotati di ambienti separati, wc, doccia, lavandino. Il container n. 7 risultava vuoto e ad uso della direzione dei lavori dell’impresa C.M.R. s.r.l. così come risulta dal cartello affisso sulla porta. Tutti gli altri container, invece, sono utilizzati come spogliatoi a servizio dell’impianto sportivo, con panche e appendiabiti.
– L’intervento di utilizzo ad uso spogliatoio a servizio dell’impianto sportivo dei container prefabbricati rientra con riferimento al d.P.R. 380/2001 e s.m.i. nella tipologia definita ‘nuova costruzione’ dall’art. 3, comma 1, lettera e.5) e quindi subordinato al rilascio di permesso di costruire ai sensi dell’art. 10 comma 1 lettera a). I lavori descritti ricadono in area compresa dalla perimetrazione definita dall’art. 4, comma 1-bis, lettera a) della L.R. 24/1998 in zona sistema ambientale ‘Parchi istituiti e tenuta di Castel Porziano’ nella tavola sistemi e regole di NPRG approvato con del. C.C. n. 18 del 12 febbraio 2008”.
Il provvedimento in questione veniva impugnato dalla ASD Torsapienza s.r.l. dinanzi al T.A.R. del Lazio il quale, con la sentenza in epigrafe, respingeva il ricorso ritenendolo infondato.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla ASD Torsapienza la quale ne ha chiesto la riforma articolando plurimi motivi.
Con il primo motivo la società appellante lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano respinto il motivo di ricorso con il quale si era lamentata l’erronea contestazione della violazione dell’articolo 2 della legge regionale n. 15 del 2008 (il quale vieta e sanziona la realizzazione di “opere abusive [su] suoli di proprietà dello Stato e di altri enti pubblici”).
Ed infatti, contrariamente a quanto ritenuto dal Comune appellato (e dagli stessi primi Giudici):
– l’installazione in loco degli otto containers non concretava alcun abuso edilizio, trattandosi di manufatti prefabbricati non ancorati al suolo e dotati di uno specifico carattere di temporaneità (si tratterebbe, in particolare, di opere del tutto precarie – e destinate a soddisfare esigenze del tutto temporanee e senza alcun carattere di stabilità – per le quali non è richiesto il permesso di costruire, stante la previsione di cui all’articolo 6, comma 2, lettera b) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;
– sarebbe errata la contestazione secondo cui i container in questione poggerebbero “su una serie di plinti prefabbricati in cemento”. Al contrario, essi sarebbero soltanto poggiati su una serie di manufatti in c.a.v. (pozzetti per cavidotti) al fine di tenerli distanziati dal suolo e preservarli dagli agenti meteorici;
– i containers in questione erano stati originariamente installati sull’area quali baraccamenti di cantiere (peraltro, in presenza di specifico titolo abilitativo – C.I.L.A. in data 24 novembre 2011 –)
Le deduzioni appena svolte sarebbero confermate dalle due richieste di archiviazione in data 13 aprile 2012 e 30 settembre 2013 formulate del Pubblico Ministero presso il Tribunale penale di Roma nell’ambito dei procedimenti avviati a carico del legale rappresentante della società appellante per reati connessi ai contestati abusi edilizi.
Nell’occasione il Pubblico Ministero ha osservato che gli interventi per cui è causa fossero qualificabili come di straordinaria manutenzione (e quindi sottoposti al regime della D.I.A./S.C.I.A.) essendo finalizzati a un uso saltuario e non continuativo e configurandosi come manufatti “di modesta entità e precar[i]”.
Ed ancora, nell’adottare la sentenza in epigrafe i primi Giudici avrebbero omesso di considerare:
– che l’adozione dell’ordine di demolizione impugnato in primo grado contrastava con il pregresso contegno tenuto sulla medesima vicenda dagli Organi comunali (significativo al riguardo sarebbe il fatto che in data 11 luglio 2012 il Presidente dell’allora V Municipio avesse rilasciato apposita autorizzazione “[per l’]utilizzo temporaneo dei baraccamenti di cantiere a funzione di spogliatoio propedeutico alla richiesta di agibilità dell’impianto sportivo di Via degli Alberini”);
– che la necessità di utilizzare temporaneamente i baraccamenti di cantiere (containers) in funzione di spogliatoi per l’utilizzo dell’impianto sportivo era emersa proprio in conseguenza del complessivo contegno del Comune il quale, ritardando la proroga della concessione per l’utilizzo dell’area, aveva reso impossibile l’erogazione del richiesto finanziamento da parte dell’Istituto per il Credito Sportivo (il finanziamento pari a circa 1.31 milioni di euro che si rendeva necessario per l’esecuzione dei lavori di ripristino funzionale degli impianti al servizio del complesso sportivo);
– che, in ogni caso, i manufatti per cui è causa sono caratterizzati da “precarietà strutturale e funzionale” e risultano destinati, sin dall’origine, “a soddisfare esigenze contingenti e circoscritte nel tempo”;
– che mancherebbe in atti la prova in ordine al diverso utilizzo dei containers in questione. Al contrario, all’esito del procedimento penale avviato nei confronti del legale rappresentante dell’appellante per i reati di cui all’articolo 44, comma 1, lett. c) del d.P.R. 380 del 2001 e di cui all’articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004, era emersa la carenza di prova in ordine all’ipotizzato cambio di destinazione d’uso (il che aveva indotto il P.M. a proporre una motivata istanza di archiviazione). In particolare, all’esito delle indagini era emersa la carenza di prova in ordine al fatto che fosse stato apportato un cambio di destinazione d’uso dei containers da spogliatoi al servizio degli operai del cantiere a spogliatoi al servizio dei campi sportivi.
Ed ancora, i’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado emergerebbe in modo evidente dall’esame della relazione del funzionario sig. Acquistucci (peraltro, richiamata nelle premesse del provvedimento medesimo).
Nell’ambito di tale relazione il tecnico incaricato, dopo aver dato atto dell’effettuazione di “numerosi sopralluoghi” sull’area, riferiva che il legale rappresentante della società appellante avrebbe verosimilmente realizzato interventi edilizi in assenza del prescritto titolo abilitativo (permesso di costruire), adibendo sei dei richiamati otto containers a spogliatoi per gli atleti, magazzino e centrale termica e gli altri due ad uso esclusivo della direzione dei lavori dell’impresa incaricata dell’esecuzione dei lavori.
Tuttavia, la relazione in questione risulterebbe erronea e fuorviante in quanto il tecnico redattore:
– avrebbe inammissibilmente censurato le possibili intenzioni future dell’appellante (ipotizzando che, al termine dei lavori, lo stesso avrebbe verosimilmente continuato a usare i containers come spogliatoi);
– avrebbe tratto conclusioni del tutto contraddittorie, atteso che lo stesso sig. Acquistucci aveva dovuto ammettere che, allo stato, “non è stato possibile verificare il cambio della destinazione d’uso dei containers”;
– avrebbe omesso di considerare che l’impossibilità di proseguire i lavori (dotando finalmente l’impianto di adeguati spogliatoi) era stata determinata proprio dal Comune appellato il quale, con determina dirigenziale del 25 luglio 2012, aveva disposto l’immediata sospensione dei lavori finalizzati (inter alia) all’adeguamento impiantistico della struttura e alla realizzazione dei nuovi spogliatoi.
Ed ancora, i primi Giudici avrebbero omesso di considerare:
– che in sede di interrogatorio dinanzi agli inquirenti, l’odierno appellante aveva chiarito che il contestato utilizzo dei containers quali spogliatoi per gli atleti non era mai stato affermato né provato (e che, quand’anche in concreto provato, esso non comporterebbe “né un cambio di destinazione d’uso, né una violazione della ‘temporaneità’ dei manufatti, che, una volta completati i lavori di ristrutturazione ed eretti tutti gli spogliatoi, saranno asportati entro i 90 giorni dalla fine dei lavori” (pagina 31 del ricorso in appello);
– che gli ausiliari di P.G. Rossi e Scalas, nella loro ‘Relazione tecnico illustrativa’ al P.M., avevano concluso nel senso: i) che gli interventi per cui è causa fossero qualificabili come di ordinaria o di straordinaria manutenzione (non avendo comunque comportato l’alterazione dello stato dei luoghi); ii) che essi potessero ritenersi “ammissibili e compatibili con la normativa vigente”; iii) che, in ogni caso, non era stato possibile verificare in concreto il contestato cambio di destinazione d’uso.
Con il secondo motivo di appello la ASD Torsapienza lamenta che erroneamente i primi Giudici avrebbero omesso di rilevare ed apprezzare i numerosi errori in fatto e in diritto che caratterizzavano l’ordinanza impugnata in primo grado.
Si è già detto dell’errore che avrebbe viziato la richiamata ordinanza per la parte in cui si era contestata la realizzazione di alcuni “plinti prefabbricati in cemento” e sul punto non si tornerà.
Invece, l’appellante sottolinea che i primi Giudici avrebbero omesso di apprezzare l’erroneo richiamo alle previsioni di cui agli articoli 17 (‘Variazioni essenziali’) e 21 (‘Opere abusive eseguite su titoli di proprietà dello Stato e di altri Enti pubblici’) della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15 (in tema di ‘Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia’), pure in assenza dei relativi presupposti.
Ed ancora, la sentenza in epigrafe risulterebbe del tutto priva di motivazione e, al fine di suffragare la tesi del Comune di Roma (Roma Capitale) si sarebbe limitata a rinviare – in modo peraltro non esatto – ai documenti in atti (e in particolare – a quanto è dato comprendere – alla relazione predisposta dal Funzionario di Polizia Locale R. Calabrini in data 24 ottobre 2013).
Ma il punto è che anche tale relazione, lungi dall’apportare elementi di effettivo rilievo nel senso dell’abusività degli interventi contestati, si limiterebbe a una generica (e a tratti approssimativa) descrizione dei luoghi e delle circostanze di causa.
Anche per tale ragione la sentenza in epigrafe dovrebbe essere riformata.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma (Roma Capitale) il quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello.
Con ordinanza n. 2652/2014 del 18 novembre 2014 questo Consiglio di Stato ha accolto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata.
Alla pubblica udienza del 16 giugno 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Diritto

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da una società che gestisce in Roma un impianto sportivo (campo di calcio) su area di proprietà comunale avverso la sentenza del T.A.R. del Lazio con cui è stato respinto il ricorso avverso il provvedimento con cui il competente dirigente comunale ha ordinato la rimozione di alcuni container destinati ad uso spogliatoio (container per i quali, nel 2003, era stato assentito “l’utilizzo temporaneo”).
2. L’appello è infondato.
2.1. Risulta del tutto centrale ai fini del decidere stabilire se l’installazione e il mantenimento in loco di sei (degli otto) containers inizialmente collocati sull’area al servizio delle opere di cantierizzazione finalizzate al ripristino funzionale dell’impianto siano riconducibili
–        alla previsione di cui all’art. 6, co. 2, lettera b) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (secondo cui rientrano nell’ambito della c.d. ‘attività edilizia libera’ “le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni” (si tratta della tesi sostenuta dall’appellante), ovvero
–        alla previsione di cui costituisce intervento di ‘nuova costruzione’ (inter alia) “e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee e salvo che siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all’interno di strutture ricettive all’aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti”
Va qui segnalato che, a seguito del passaggio in decisione del presente ricorso, la Corte costituzionale, con sentenza 24 luglio 2015, n. 189 ha dichiarato la (parziale) illegittimità costituzionale della disposizione da ultimo richiamata per violazione dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Si osserva, tuttavia, che (anche prescindendo da qualunque rilievo in ordine agli effetti di una pronuncia di incostituzionalità intervenuta all’indomani del passaggio in decisione di un ricorso nel cui ambito si faccia – appunto – questione dell’applicazione della disposizione dichiarata illegittima), la richiamata pronuncia di incostituzionalità non determina effetti ai fini del presente giudizio in quanto la declaratoria di incostituzionalità ha riguardato una parte della disposizione (quella che va dalle parole “e salvo che” fino a “turisti”) che non rileva ai fini della presente decisione.
2.2. Ad avviso del Collegio, al fine di impostare in modo corretto la soluzione della vicenda di causa occorre in primo luogo domandarsi se sussistano in atti sufficienti indizi i quali depongono nel senso che i sei containers in questione fossero effettivamente utilizzati quali spogliatoi al servizio degli atleti che fruiscono del Circolo sportivo e, in caso di risposta affermativa, quali siano le conseguenze ai fini della corretta qualificazione urbanistico-edilizia di tale cambiamento di destinazione d’uso.
2.3. Ebbene, per quanto riguarda il primo dei richiamati quesiti il Collegio ritiene che sussistano agli atti di causa elementi i quali dimostrano in modo inequivoco l’effettivo utilizzo dei richiamati containers quali spogliatoi al servizio degli atleti. Si ritiene, infatti, che costituiscano indici del tutto persuasivi (e difficilmente confutabili) in tal senso:
–        la circostanza per cui, nel rilasciare un’autorizzazione in deroga alle previsioni di cui all’art. 3 del d.P.R. 380 del 2001 (atto in data 11 luglio 2012) il Presidente del V Municipio ebbe espressamente ad affermare che tale autorizzazione fosse – appunto – volta a consentire l’utilizzo dei baraccamenti di cantiere “a funzione di spogliatoi sportivi”;
–        la circostanza per cui, nel richiedere tale autorizzazione, la stessa società appellante (e con valenza sostanzialmente confessoria) avesse in effetti chiesto “[l’]utilizzo temporaneo di una parte dei baraccamenti di cantiere situati nell’impianto sportivo monotematico di via degli Alberini a funzione di spogliatoi sportivi”;
–        la circostanza per cui, nel rendere la propria relazione alla Procura della Repubblica in data 30 novembre 2012, i tecnici comunali geomm. Rossi e Scalas avessero – appunto – rilevato che i sei containers in questione fossero “allestiti ed accessoriati con panchine appendiabiti, w.c. e docce, idonei all’uso di spogliatoi”. Vero è che, nell’ambito di tale relazione si riferisce che “nel corso dei sopralluogo non è stato possibile verificare il cambio di destinazione d’uso dei containers da spogliatoi a servizio dei campi sportivi, in quanto i suddetti containers risultavano liberi da persone e cose, vestiario e suppellettili varie”. Tuttavia, quanto nell’occasione riferito non assume affatto la valenza definitivamente liberatoria invocata dalla società appellante. Ed infatti, la relazione dei tecnici comunali – per un verso – conferma l’assoluta idoneità funzionale e strutturale dei containers in parola a fungere da spogliatoi per gli atleti; per altro verso si limita ad attestare che, al momento degli accessi, non fossero presenti gli atleti e le loro suppellettili. Tale circostanza è stata del tutto plausibilmente ricostruita dal Funzionario di P.L. della Sezione di P.G. nella sua relazione al Sostituto procuratore in data 15 gennaio 2013 (‘relazione Acquistucci’). Nell’occasione il F.P.L. ha osservato che la verifica al cui esito non era stata riscontrata la presenza di atleti nei containers “ha avuto luogo, presumibilmente, previo accordo intercorso col suddetto concessionario che, probabilmente, al fine di ovviare all’inconveniente di incorrere negli stessi addebiti che, a suo tempo, sono stati constatati dal locale Comando del V Gruppo (…), ha provveduto, per tempo, a interdire l’accesso e/o a rimuovere qualsivoglia elemento che avrebbero potuto indurre i tecnici a dare una diversa valutazione circa il loro uso”;
–        dalla circostanza (richiamata a pag. 5 della ‘relazione Acquistucci’ e che non è stata puntualmente smentita dall’appellante) secondo cui, nell’informativa in data 21 maggio 2012 resa dagli Operatori comunali del V Gruppo all’esito del sopralluogo ispettivo del precedente 15 maggio, era emerso che “i lavori erano fermi e non v’era alcun operaio nel cantiere sopra indicato, parimenti, all’interno di alcuni containers, presumibilmente, gli stessi avventori dei campi di calcio, avevano collocato sulle panche e sugli appendiabiti presenti, svariati capi di abbigliamento e varie borse sportive, tutte riportanti la dicitura ‘ASD Torsapienza’, ritenendo, per tale motivo, che detti locali fossero utilizzati dai vari atleti”.
2.4. Né a conclusioni diverse rispetto a quelle appena tracciate può giungersi in relazione al fatto che il provvedimento impugnato in primo grado abbia descritto i containers in questione come poggianti “su una serie di plinti prefabbricati in cemento” (e non, come affermato dall’appellante, su una serie di manufatti in c.a.v. – pozzetti per cavidotti -).
Il Collegio si soffermerà nel prosieguo sul se tale diversa prospettazione in fatto possa incidere sulla corretta individuazione del carattere di contingenza e temporaneità dei containers in questione.
Ciò che interessa qui osservare è che tale circostanza non apporta alcun elemento effettivo in ordine alla circostanza, che qui rileva, relativa all’effettivo utilizzo dei containers in questione quali spogliatoi per gli atleti.
2.5. Ma una volta rilevato (lo si ripete, sulla base di elementi univoci e difficilmente confutabili) che i containers in questione fossero stati effettivamente destinati (e per un periodo senz’altro lungo – almeno dal luglio 2012 -) alla diversa destinazione di spogliatoi per gli atleti, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame sia stata correttamente inquadrata, da parte del Dirigente tecnico del IV Municipio (già V Municipio), nell’ambito applicativo dell’articolo 3, comma 1, lettera e.5) del d.P.R. 380 del 2001 (il quale, come si è già rilevato, ascrive alla nozione di ‘nuove costruzioni’ e assoggetta all’obbligo di permesso di costruire “[i] manufatti leggeri, anche prefabbricati, e [le] strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come (…) ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee (…)”.
E il fatto che i manufatti in questione non fossero destinati a soddisfare “esigenze meramente temporanee” risulta confermato dal diuturno utilizzo in questione e dalla circostanza per cui, secondo quanto rilevato dalla stessa appellante, tale utilizzo è destinato a perdurare fino a quando non sarà possibile completare le opere di ripristino funzionale del complesso (anche attraverso il completamento dei nuovi spogliatoi).
Tuttavia, è la stessa appellante a riferire che al momento non si dispone di alcuna certezza in ordine a tale tempistica, anche a causa della mancata erogazione dei necessari finanziamenti (erogazione che, a sua volta, viene resa difficoltosa dalle complesse vicende amministrative e giudiziarie che hanno caratterizzato la vicenda).
Ma al di là di qualunque valutazione di merito, il Collegio ritiene che il complesso di circostanze appena richiamate confermi ancora una volta il fatto che l’utilizzo dei containers quali spogliatoi per gli atleti non risulti certamente finalizzato a soddisfare “esigenze meramente temporanee”, in tal modo rendendo inapplicabile la previsione di cui all’art. 6, comma 2, lettera b) del richiamato d.P.R. 380 del 2001 (il quale richiama, al contrario, “opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee”).
Al riguardo si ritiene di richiamare l’orientamento secondo cui i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze stabili nel tempo vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la potenziale rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie.
Ciò, in quanto il manufatto non precario (nel caso di specie: container) non risulta in concreto deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma viene destinato ad un utilizzo destinato ad essere protratto nel tempo.
La ‘precarietà’ dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e.5, D.P.R. n. 380 del 2001, postula infatti un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze (non eccezionali e contingenti, ma) permanenti nel tempo.
Non possono, infatti, essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (in tal senso: Cons. Stato, VI, 3 giugno 2014, n. 2842).
2.6. Pertanto, deve essere qui confermata la tesi secondo cui gli interventi per cui è causa fossero riconducibili alla previsione di cui all’art. 3, co. 1, punto e.5) e non anche a quella di cui all’articolo 6, comma 2, lettera b) del d.P.R. 380 del 2001.
Ciò esime il Collegio dall’esame dell’ulteriore argomento dell’appellante (invero, non persuasivo) secondo cui la disposizione in questione non riferirebbe il termine di novanta giorni alla durata complessiva delle “esigenze contingenti e temporanee”, bensì al tempus necessario per la rimozione delle opere una volta venute meno le richiamate esigenze.
2.7. Né a conclusioni diverse rispetto a quelle sin qui delineate può giungersi in considerazione degli esiti dei due procedimenti penali avviati a carico del legale rappresentante dell’appellante a fronte dell’attività edilizia che qui viene in rilievo (si tratta dei procedimento numm. 13236/12 e 29031/12).
L’appellante ha a più riprese sottolineato che il Sostituto Procuratore presso il Tribunale penale di Roma abbia chiesto l’archiviazione del procedimento ritenendo in ambo i casi che si trattasse di interventi di straordinaria manutenzione soggetti a semplice D.I.A. (e risulta in atti che almeno per il primo dei richiamati procedimenti sia in effetti stata disposta l’archiviazione).
Al riguardo il Collegio si limita ad osservare il consolidato – e qui condiviso – orientamento secondo cui l’efficacia vincolante del giudicato penale è configurabile solo allorché la sussistenza dei reati contestati sia stata esclusa ai sensi dell’art. 530, comma 1, cod. proc. pen., vale a dire quando all’esito del dibattimento è stata raggiunta la prova positiva dell’insussistenza dei fatti o della loro non attribuibilità all’imputato (in tal senso –ex multis -:Cass. civ., Sez. II, 30 agosto 2004, n. 17401; Sez. III, 9 marzo 2010, n. 5676, 30 ottobre 2007, n. 22883, 20 settembre 2006, n. 20235; Sez. III, 19 maggio 2003, n. 7765; Sez. lav., 11 febbraio 2011, n. 3376; Sez. VI, ord. 13 novembre 2013, n. 25538).
Si tratta di un’ipotesi che, evidentemente, non ricorre nel caso in esame, in cui risulta disposta l’archiviazione all’esito delle indagini preliminari.
Pertanto, le richieste formulate dal P.M. e le statuizioni adottate dal G.I.P. non sortiscono alcun effetto vincolante ai fini della definizione della presente vicenda né per quanto riguarda la qualificazione giuridica dei fatti e degli istituti pertinenti, né per quanto riguarda la valutazione complessiva delle circostanze in atti.
3. Per le ragioni sin qui esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, anche in considerazione dell’obiettiva peculiarità della vicenda di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.


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