Codice penale Aggiornato il 13 Febbraio 2015

Art. 317 codice penale: Concussione

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Codice penale Aggiornato il 13 Febbraio 2015



Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe (1) (2) taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo (3), denaro o altra utilità (4) è punito con la reclusione da sei a dodici anni [32quater] (5).

Commento

 

Pubblico ufficiale: [v. 357].

Abuso della qualità: consiste nella strumentalizzazione da parte del pubblico funzionario della propria qualifica soggettiva, finalizzata a costringere (o indurre, ex art. 319quater) taluno alla dazione o alla promessa di prestazioni non dovute. Per rilevare come condotta concussoria, l’abuso deve produrre un effetto motivante nei confronti del destinatario, nel senso che la vittima deve prevedere come probabile un’estrinsecazione funzionale dei poteri del reo pregiudizievole per sé, e per i suoi interessi e, proprio per evitarla, deve decidersi a fare quanto chiesto dal pubblico agente. Per la sussistenza del reato, non è necessario che l’atto intimidatorio rifletta la competenza specifica del pubblico funzionario, essendo sufficiente che la qualità soggettiva dell’agente renda credibile quanto da lui prospettato ed idoneo a costringere (o indurre, ex art. 319quater) il soggetto passivo alla promessa, anche se il pubblico ufficiale si sia arrogato abusivamente competenze a lui non spettanti.

Abuso dei poteri: consiste nella strumentalizzazione da parte del pubblico ufficiale, dei poteri funzionali conferitigli.

Il caso più comune è quello in cui il pubblico funzionario fa uso dei poteri inerenti alla pubblica funzione o al pubblico servizio in modo distorto o eccedendo i limiti stabiliti dalla legge, ovvero in violazione delle regole giuridiche di legalità, imparzialità e buon andamento.

L’abuso del potere, dunque, presuppone la capacità di esercitare legittimamente il potere, in quanto rientrante nei limiti della competenza, e consiste nell’esercizio della potestà, di cui il soggetto è investito, difformemente dallo scopo per cui la legge gliel’ha conferita. In tale seconda forma di abuso, quindi, il pubblico ufficiale prospetta un uso del potere non conforme a quello che ne costituisce la causa (o «funzione»). Costituisce esercizio del potere non solo il suo uso per compiere un determinato atto ma anche un cattivo esercizio dello stesso, come il ritardare ingiustificatamente il compimento dell’atto o il tenere comportamenti ostruzionistici; ugualmente nessun dubbio, in dottrina e giurisprudenza, che l’omissione costituisca abuso del potere.

Indebita: è la dazione non dovuta, sia perché è espressamente vietata dalla legge, sia perché non prevista dalla legge o dalle consuetudini.

(1) Art. dapprima sostituito ex l. 26-4-1990, n. 86, successivamente ex l. 6-11-2012, n. 190 e da ultimo così sostituito ex l. 27-5-2015, n. 69 (art. 3). Nel testo antecedente la riforma del 2012, il delitto poteva essere commesso tanto da un pubblico ufficiale, quanto da un incaricato di pubblico servizio, mentre per effetto dei correttivi 2012 il fatto è stato reso realizzabile solo da un pubblico ufficiale. La riforma attuava, dunque, un ripensamento (tornando alla formulazione originaria della disposizione) rispetto all’estensione della responsabilità agli incaricati di pubblico servizio, operata dalla l. 26-4- 1990, n. 86. Tale opzione non era andata esente da censure, fondate in primis sul fatto che per effetto di tale correttivo si rischiava di sanzionare con pena più elevata (a titolo di estorsione aggravata ex art. 61, n. 9) la costrizione posta in essere dall’incaricato di pubblico servizio, rispetto all’analoga condotta posta in essere da un pubblico ufficiale. In secondo luogo, l’inidoneità dell’incaricato di pubblico servizio a cagionare quel metus caratterizzante la concussione (sulla qual argomentazione riposerebbe il correttivo in esame) è stata, in più occasioni, esclusa dalla Cassazione, con diverse e condivisibili argomentazioni. Sul punto, dunque, è nuovamente intervenuto il legislatore, il quale, per effetto della l. 69/2015, ha integralmente sostituito l’art. 317 c.p., pur se l’unico correttivo in cui si sostanzia la modifica, rispetto al testo previgente, è da individuarsi nel fatto che fra i possibili soggetti attivi del reato è stato reintrodotto l’incaricato di pubblico servizio, per tal via accogliendo le censure appena esposte.

Anche dopo i correttivi del 2012, invece, il delitto di concussione richiede, come primo elemento costitutivo, un abuso dell’ufficio che, secondo la distinzione operata dal legislatore, può estrinsecarsi come abuso della qualità o come abuso dei poteri (per la cui definizione si rinvia alle sopra riportate esplicazioni).

Altro significativo correttivo dovuto alla legge anticorruzione riguarda il diverso rilievo attribuito a costringimento ed induzione della vittima. Se, infatti, nella previgente formulazione erano equiparati (quali potenziali effetti dell’abuso del pubblico ufficiale), il legislatore del 2012 ha reso autonoma la concussione per induzione, creando una figura di reato ad hoc (l’art. 319quater) dotata di talune peculiarità disciplinari rispetto alla presente figura-base (per il cui esame si rinvia a quanto si dirà in commento alla neointrodotta fattispecie). La distinzione dell’ipotesi della costrizione da quella dell’induzione (palesemente differenti sul piano della lesività della condotte) deve ritenersi plausibile, sia per il necessario adeguamento della nostra normativa a talune raccomandazioni internazionali (di cui si dirà trattando del neointrodotto art. 319quater), sia per soddisfare l’esigenza di assicurare un’equa graduazione delle risposte sanzionatorie in relazione a situazioni oggettivamente diverse.

(2) Si è detto come, a seguito dei correttivi dovuti alla legge anticorruzione del 2012, residua nella norma riformulata la sola condotta costrittiva.

In senso letterale, costringere vuol dire obbligare taluno con violenza o minaccia a compiere un’azione che altrimenti questi non avrebbe compiuto ovvero ad astenersi dal compiere un’azione che altrimenti sarebbe stata realizzata.

Il termine «costringere» è stato inteso, in dottrina e giurisprudenza, in una configurazione inevitabilmente influenzata dal duplice significato ad esso attribuito. Il primo si connette all’azione del reo, consistente in una violenza o in una minaccia perpetrate nei confronti della vittima, mentre il secondo è funzionale agli effetti che queste esercitano, sul piano psicologico, a carico della vittima, alterandone i processi volitivi.

La principale distinzione operata in dottrina è fra coazione fisica e coazione psichica, distinguo fondato sul fatto che il soggetto passivo compia autonomamente o meno l’azione. In presenza di una coazione fisica, deve escludersi la sussistenza di un’azione della vittima, in quanto essa non agisce in modo spontaneo. Nel secondo caso, invece, la vittima pone volontariamente in essere la propria condotta, proprio allo scopo di non sottostare all’altrui violenza o minaccia.

La costrizione psichica è, a sua volta, distinguibile in assoluta e relativa. Per effetto della prima, la vittima è in totale balia dell’aggressore, senza alcun potere di autodeterminazione.

Per effetto della seconda, invece, l’aggressore non può pervenire al risultato avuto di mira senza la collaborazione della vittima alla quale è lasciata una certa libertà di scelta fra il male minacciato dall’aggressore e il male che subirebbe ove non si sottoponesse al volere del reo. La norma in commento, anche dopo la sua recente riformulazione, non specifica in quale senso vada inteso il costringimento, pur se il necessario collegamento funzionale della condotta con l’abuso della qualità o dei poteri fa presumere che il termine «costringere» possa essere inteso, fra l’altro, come coazione psichica relativa, intesa come prospettazione di un male ingiusto alla vittima, la quale resta peraltro libera di aderire alla richiesta o di subire eventualmente il male minacciato dal reo. Anche la giurisprudenza ha più volte affermato che, per la configurabilità del reato, non sia necessario che la concussione

sia integrata dalla coartazione assoluta della volontà del privato, essendo sufficiente che tale volontà non si sia liberamente formata a causa della condotta del pubblico ufficiale.

Nel breve volgere di pochi giorni dall’entrata in vigore della legge anticorruzione, peraltro, la Cassazione è stata chiamata a fornire i primi «lumi» in merito al modo di intendere il costringimento e l’induzione, post riforma 2012. Illuminante appare, in proposito, Cass. 21-1-2013, n. 3093, secondo la quale nel delitto di concussione di cui all’articolo in esame (come modificato nel senso anzidetto) la costrizione consiste in quel comportamento del pubblico ufficiale idoneo ad ingenerare nel privato una situazione di «metus», derivante dall’esercizio del potere pubblico, che sia tale da limitare la libera determinazione di quest’ultimo, ponendolo in una situazione di minorata difesa rispetto alle richieste più o meno larvate di denaro o altra utilità e si distingue dall’induzione, elemento oggettivo della nuova fattispecie di cui all’art. 319quater c.p. (pure introdotta dal medesimo art. 1, comma 75, legge n. 190 cit.), che invece può manifestarsi in un contegno implicito o blando del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, in grado, comunque, di determinare uno stato di soggezione, ovvero in un’attività di determinazione più subdolamente persuasiva.

In altra occasione, la medesima Corte ha ulteriormente puntualizzato che in tema di concussione, la costrizione implica l’impiego da parte del pubblico ufficiale della sola violenza morale, consistente in una minaccia, esplicita o implicita, di un male ingiusto, recante alla vittima una lesione patrimoniale o non patrimoniale, precisando che il concetto di costrizione non ricomprende l’utilizzo della violenza fisica, incompatibile con l’abuso di qualità o di funzioni (Cass. 22-1-2013, n. 3251).

(3) Effetto del costringimento deve essere la dazione o la promessa indebita.

Per dazione si intende l’effettiva consegna della cosa in modo definitivo; vi rientra, quindi, anche la ritenzione a titolo di proprietà di una cosa che precedentemente l’agente deteneva o possedeva soltanto a titolo di pegno, custodia etc.

La promessa è, invece, l’impegno ad eseguire una futura prestazione, comunque assunta (sono irrilevanti le forme ed i modi dell’impegno, poiché, si ricordi, il relativo patto, essendo un negozio illecito, è nullo).

Indebita è la dazione o la promessa che non è dovuta, per legge o per consuetudine, all’agente in quanto tale. L’utilità che il pubblico ufficiale «indebitamente» si fa promettere o dare può, pertanto, anche identificarsi in una pretesa di per sé non illecita, ma la cui realizzazione venga ottenuta non con gli strumenti legali apprestati dall’ordinamento, bensì col mezzo della costrizione posta in essere mediante l’abuso funzionale; è perciò indebita anche la dazione di una somma che era dovuta al soggetto, ma come privato, e che egli sia riuscito a farsi dare inducendo la vittima mediante l’abuso dei suoi poteri o della sua qualità.

La dazione o la promessa indebita deve avvenire a favore dello stesso agente o a favore di altri. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell’escludere che «altri» possa essere lo Stato o l’ente pubblico da cui dipende l’agente; pertanto non risponderà di concussione il p.u. che si faccia dare o promettere il denaro o l’altra utilità a favore dello Stato o della stessa P.A.

(4) Quanto, infine, al concetto di utilità, parte della giurisprudenza e parte della dottrina ritengono che, in tale nozione, rientrino solo i vantaggi per il patrimonio o la persona dell’agente, con esclusione quindi dei profitti meramente sentimentali, dei compiacimenti estetici e dei piaceri sessuali.

Per contro, altra parte della giurisprudenza e della dottrina ritiene che il concetto di «utilità» vada inteso nella sua più lata accezione, comprensivo, quindi, di qualsiasi forma di vantaggio o piacere, compresi quelli che costituiscono i più riprovevoli.

In particolare, si è affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione che l’utilità può essere costituita anche da favori sessuali ottenuti o promessi al funzionario. Tale ultima teoria sembra senz’altro preferibile e tanto la dottrina quanto la giurisprudenza più recenti sembrano aderirvi decisamente; in particolare, ha precisato in una recente sentenza la Suprema Corte che l’espressione «altra utilità» comprende qualunque bene costituente per il p.u. o per un terzo un vantaggio non necessariamente economico, ma giuridicamente apprezzabile, traducentesi in un «dare» od in un «facere» ritenuto rilevante dalla consuetudine o dal comune convincimento.

(5) V. nota (4) sub art. 316bis.

Giurisprudenza annotata

Concussione

Laddove l'assunzione di una prova sia in grado di definire in concreto la sussistenza di una fattispecie penale in luogo di un'altra ipotesi delittuosa, il giudice non può ritenere la stessa come sostanzialmente irrilevante e, quindi, rifiutarne l'ingresso nel processo. Ciò soprattutto quando la rilevanza di tale prova sopravvenga in ragione di modifiche legislative, che risultino più favorevoli all'imputato, prevedendo un regime sanzionatorio più tenue (fattispecie relativa ad un'accusa di concussione ex art. 317 c.p., nella formulazione antecedente la modifica intervenuta ad opera della legge n. 190/2012, in cui l'imputato aveva chiesto in appello l'acquisizione del progetto, nella sua forma originaria, predisposto dal concusso, onde verificare se quest'ultimo avesse o meno un interesse a prestare consenso alla indebita richiesta di danaro avanzata dal pubblico ufficiale accusato).

Cassazione penale sez. VI  13 gennaio 2015 n. 8936

 

L'elemento che differenzia le nozioni di induzione e costrizione, le quali costituiscono l'elemento oggettivo rispettivamente dei delitti di cui gli art. 319 quater e 317 c.p., non va individuato nella maggiore o minore intensità della pressione psicologica esercitata sul soggetto passivo dell'agente pubblico, ma nella tipologia del danno prospettato, che è ingiusto nel delitto di cui all'art. 317 e conforme alle previsioni normative in quello di cui all'art. 319 quater. (In applicazione del principio, la Corte ha giudicato immune da vizi la decisione impugnata che aveva ritenuto integrato il delitto di concussione in relazione alla condotta del direttore generale di un'agenzia territoriale di edilizia residenziale,il quale aveva richiesto ed ottenuto da alcuni imprenditori, legati da rapporti contrattuali con la predetta agenzia, versamenti di somme di danaro e acquisti di quadri, a prezzi maggiorati, presso la galleria d'arte gestita dalla moglie con la minaccia, in caso contrario, di interrompere detti rapporti o di ritardare i pagamenti). (Dichiara inammissibile, G.u.p. Trib. Verona, 19/04/2013 )

Cassazione penale sez. VII  12 novembre 2014 n. 50482  

 

Nel delitto di concussione di cui all'art. 317 c.p., come modificato dall'art. 1, comma 75 l. n. 190 del 2012, la costrizione consiste nel comportamento del pubblico ufficiale che, abusando delle sue funzioni o dei suoi poteri, agisce con modalità o con forme di pressione tali da non lasciare margine alla libertà di autodeterminazione del destinatario della pretesa illecita, il quale, di conseguenza, si determina alla dazione o alla promessa esclusivamente per evitare il danno minacciato. (Fattispecie in cui la Corte ha confermato la decisione impugnata laddove ha ravvisato gli estremi della concussione per costrizione nella condotta del tecnico comunale, che pretendeva dal gestore di uno stabilimento balneare, in cambio di una rapida regolarizzazione degli abusi edilizi, il conferimento dell'incarico professionale allo studio legale dei figli, revocando il precedente difensore di fiducia). (Rigetta, App. Genova, 12/04/2013 )

Cassazione penale sez. II  09 ottobre 2014 n. 46401  

 

Non integra il reato di concussione (art. 317 c.p.) né quello di induzione a dare o promettere utilità (art. 319 quater) la condotta del pubblico Ufficiale che strumentalizzi il potere per il raggiungimento di scopi personali approfittando di situazioni favorevoli presentatesi nello svolgimento dell'attività in assenza dell'esercizio di una pressione irresistibile attraverso la prospettazione di un male ingiusto ovvero la prospettazione di un vantaggio e in assenza di timore della vittima. (Nel caso di specie, si trattava di un Pubblico Ufficiale, delegato dalla D.D.A. di svolgere un interrogatorio nei confronti di un amministratore delegato di un'importante clinica al quale aveva chiesto di assumere la moglie come biologa all'interno della struttura, che nel corso dell'interrogatorio affermava con tono cordiale e senza alcun atteggiamento vessatorio o minaccioso: "molte volte la Procura prima fa gli arresti e poi procede agli interrogatori". L'imprenditore aveva assunto la moglie con contratto a tempo determinato poiché ebbe il timore che certi fatti potessero essere fraintesi e travisati non essendosi tuttavia intimorito per la richiesta del Pubblico Ufficiale in quanto in passato aveva denunciato condotte ben più gravi ed aveva quindi buoni rapporti con funzionari della Questura che erano diretti superiori del Pubblico Ufficiale).

Tribunale S.Maria Capua V.  08 ottobre 2014 n. 3481

 

In tema di concussione e induzione indebita, la prospettazione di conseguenze non iure, quando operata secondo i profili tipici della condotta minacciosa, si risolve in una concussione, a meno che la proporzione con i vantaggi indebiti concomitanti non si risolva, sul piano oggettivo e su quello soggettivo, in una netta prevalenza di questi ultimi; infatti, il prospettare in maniera del tutto estemporanea e pretestuosa, l'esercizio sfavorevole del proprio potere discrezionale, al solo fine di costringere il privato alla prestazione indebita, integra certamente la minaccia di un danno ingiusto, in quanto non funzionale al perseguimento del pubblico interesse, ma chiaro indice di sviamento dell'attività amministrativa dalla causa tipica. Diversamente, se l'atto discrezionale, pregiudizievole per il privato, è prospettato nell'ambito di una legittima attività amministrativa e si fa comprendere che, cedendo alla pressione abusiva, può conseguirsi un trattamento indebitamente favorevole, obiettivo questo condiviso e fatto proprio dal soggetto privato, è evidente che viene ad integrarsi il reato di induzione indebita (nella specie, la Corte ha confermato l'ipotesi di concussione nei confronti dell'imputato, appartenente all'Arma dei Carabinieri, il quale, nell'ambito di un controllo in un cantiere in cui era morto un operario, salvo poi accertare che la morte era avvenuta per infarto, aveva letteralmente terrorizzato il soggetto passivo, tanto da obbligarlo a versare una cifra elevatissima a fronte di un avvenimento che avrebbe occasionato al più l'accertamento di fatti contravvenzionali dovuti al fatto che si trattava di un lavoratore in nero. Nella specie, il soggetto passivo non temeva l'esito della verifica sulla posizione contributiva e assicurativa del lavoratore deceduto per cause naturali, ma temeva che l'imputato ponesse in essere esattamente ciò che aveva minacciato, ossia che si adoperasse in ogni modo per provocargli danni gravissimi, tali da condurlo al fallimento).

Cassazione penale sez. VI  23 settembre 2014 n. 6056  

 

Il delitto di concussione, di cui all'art. 317 cod. pen. nel testo modificato dalla l. n. 190 del 2012, è caratterizzato, dal punto di vista oggettivo, da un abuso costrittivo del pubblico agente che si attua mediante violenza o minaccia, esplicita o implicita, di un danno "contra ius" da cui deriva una grave limitazione della libertà di determinazione del destinatario che, senza alcun vantaggio indebito per sé, viene posto di fronte all'alternativa di subire un danno o di evitarlo con la dazione o la promessa di una utilità indebita e si distingue dal delitto di induzione indebita, previsto dall'art. 319 quater cod. pen. introdotto dalla medesima l. n. 190, la cui condotta si configura come persuasione, suggestione, inganno, pressione morale con più tenue valore condizionante della libertà di autodeterminazione del destinatario il quale, disponendo di più ampi margini decisionali, finisce col prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, perché motivato dalla prospettiva di conseguire un tornaconto personale, che giustifica la previsione di una sanzione a suo carico. (In applicazione del principio, la Corte ha qualificato come induzione indebita la condotta di ispettori della polizia municipale che, prospettando ai relativi titolari il rischio di pagamento di sanzioni elevate ovvero di chiusura degli esercizi commerciali, in ragione di violazioni amministrative effettivamente riscontrate, avevano indotto i commercianti a fornire loro diverse utilità). (Annulla con rinvio, App. Palermo, 25/01/2013 )

Cassazione penale sez. VI  15 luglio 2014 n. 47014



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