Che valore ha una circolare?
Le circolari sono atti vincolanti per i dipendenti pubblici? Si può impugnare una circolare della pubblica amministrazione?
Le leggi emanate dal Parlamento non sono sempre chiarissime, suscitando così contrasti nella loro applicazione concreta, molti dei quali sfociano in un contenzioso giudiziario. Per gettare luce sui punti più oscuri, spesso la pubblica amministrazione dirama alcune circolari volte a chiarire la portata di alcune norme. Il problema, però, è che questi provvedimenti sono di parte, nel senso che sono emanati da un soggetto (l’Inps, l’Agenzia delle Entrate, ecc.) che non è imparziale nei rapporti col cittadino. Per tale ragione è di fondamentale importanza sapere
Con il presente articolo faremo luce sulla questione, rispondendo anche ad altre domande. Una circolare può permettersi di derogare a una norma del Parlamento o del Governo? Chi decide, in caso di contrasto interpretativo, su quale sia la strada più corretta? Insomma: che valore ha una circolare? A chiarirlo è stata la giurisprudenza. Approfondiamo l’argomento.
Indice
Come si inserisce una circolare tra le fonti del diritto?
Conta più una circolare o una legge?
Il nostro sistema giuridico è basato sul rispetto di quelle che vengono chiamate «fonti del diritto»: si tratta delle regole su cui si basa il nostro stato, riferimento vincolante per tutti i cittadini, per la Pubblica Amministrazione e per gli stessi organi che formano le leggi.
Tali fonti del diritto sono collocate secondo una logica piramidale.
Al vertice del sistema (fonti di primo livello) c’è la Costituzione italiana, le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, gli statuti delle regioni a statuto speciale, i trattati costitutivi dell’Unione Europea, i regolamenti e le direttive dell’UE.
La legge approvata dal Parlamento o dal Governo non può mai derogare alla fonte primaria del diritto che, appunto, crea una serie di principi invalicabili per il legislatore (in realtà, ci sono delle norme della Costituzione che non possono essere modificate in nessun modo, quali quelle sulle libertà fondamentali dell’uomo e sulla forma repubblicana dello Stato italiano; altre norme sono invece modificabili con le leggi costituzionali, ritenute di pari rango della Costituzione).
Al secondo gradino (fonti di secondo livello) ci sono leggi, decreti legge, decreti legislativi e referendum abrogativo che, a loro volta, da un lato devono rispettare Costituzione e i trattati internazionali, dall’altro costituiscono invece il parametro per i decreti del Governo e i regolamenti ministeriali nonché per le leggi regionali che, a loro volta, sono le fonti secondarie (
All’ultimo gradino della piramide ci sono le consuetudini.
Come è dato vedere, in tutta questa gerarchia non ci sono le circolari che, dunque, non costituiscono fonte del diritto e, quindi, non sono vincolanti né per i cittadini, né per i giudici.
Se esistesse una circolare che, per avventura, dovesse prevedere qualcosa di diverso rispetto alla legge, il giudice non sarebbe tenuto ad applicarla.
Le circolari non sono fonti del diritto e, quindi, non vincolano né il cittadino, né il giudice
Per chi sono vincolanti le circolari?
Detto ciò possiamo finalmente rispondere alla domanda che valore hanno le circolari?
Il Consiglio di Stato [1] ricorda che le circolari amministrative costituiscono solo atti interni a un pubblico ufficio, diretti agli organi di tale ufficio e ai loro dipendenti; esse vincolano solo i comportamenti degli organi operativi sottordinati dell’ufficio.
In buona sostanza, si tratta di una direttiva comportamentale impartita dal vertice dell’amministrazione che
A che servono le circolari?
La circolare interpreta una legge, ma non può riscriverla
Di norma le circolari vengono emesse per diramare le istruzioni operative a seguito dell’introduzione di una novità legislativa o della pubblicazione di una sentenza particolarmente significativa.
In questo modo, la circolare non fa altro che spiegare come il dipendente della P.A. deve comportarsi innanzi alle richieste dell’utenza o nell’organizzazione dell’ufficio medesimo, soprattutto allorquando la legge abbia un testo lacunoso o poco chiaro.
Pertanto, se una circolare interna interpreta una legge in modo difforme da quella che è invece la volontà del legislatore, il cittadino che non ha ricevuto il riconoscimento del proprio diritto può rivolgersi al giudice, il quale sarà conseguentemente tenuto a disapplicare la circolare in quanto non vincolante.
Si può impugnare una circolare?
Proprio perché non è una fonte del diritto e non si rivolge al cittadino, questi
Che valore ha la circolare?
Riassumendo quanto detto, la circolare non ha alcun valore come fonte del diritto: non è indirizzata al cittadino (ma solo al pubblico dipendente) e, pertanto, non lo vincola.
La circolare non vincola neanche il giudice che, quindi, su ricorso del cittadino al quale la pubblica amministrazione abbia negato un diritto, può disapplicare la circolare medesima: in altre parole non ne tiene conto e ordina all’ente di operare nel modo conforme alla norma di legge.
Conta più una circolare o una legge? La risposta, a questo punto, è abbastanza scontata.