Cartella esattoriale illegittima: sospensione e annullamento

Guida alla L. 228/2012 per sospendere e annullare cartelle esattoriali illegittime: termini, motivi tassativi, procedura e ruolo del silenzio dell’ente.

Ricevere una cartella di pagamento o un altro atto della riscossione può generare notevole preoccupazione, soprattutto quando si ha la certezza o il fondato sospetto che la pretesa sia illegittima. Fortunatamente, l’ordinamento italiano prevede uno strumento specifico per contrastare le cosiddette “cartelle pazze”: si tratta della procedura disciplinata dall’articolo 1, commi da 537 a 544, della Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Legge di Stabilità 2013). Questa normativa offre al contribuente una via per ottenere la

sospensione immediata della riscossione e, in determinate circostanze, persino l’annullamento automatico della cartella esattoriale illegittima e quindi di tutto il debito. Ma come funziona esattamente questo meccanismo? Quali sono i presupposti, i termini e le cautele da adottare? Questa guida si propone di analizzare in dettaglio la procedura, fornendo un quadro chiaro e aggiornato alla luce delle modifiche normative e degli orientamenti giurisprudenziali.

A cosa serve la procedura L. 228/2012 per le cartelle esattoriali?

La procedura introdotta dalla Legge n. 228/2012 nasce con la finalità di fornire al contribuente uno

strumento di tutela rapido ed efficace contro le cartelle di pagamento o altri atti della riscossione che risultino palesemente viziati da errori o basati su crediti ormai inesigibili per cause specifiche. L’obiettivo primario del legislatore è stato quello di rimediare ai frequenti difetti di comunicazione tra l’ente creditore (ad esempio, l’Agenzia delle Entrate, l’INPS, un Comune) e l’agente della riscossione (Agenzia delle Entrate-Riscossione – AdER). In sostanza, si vuole assicurare che la riscossione coattiva sia attivata solo in presenza di un valido ed efficace titolo esecutivo, evitando che il cittadino sia costretto a subire azioni esecutive per debiti già pagati, prescritti, o annullati [Cass. Civ., Sez. 5, N. 10939 del 23-04-2024; Corte di Giustizia Tributaria di 1° grado di Napoli, sentenza n. 6064/2022].

Entro quanto tempo devo presentare la dichiarazione al concessionario?

Per attivare questa specifica procedura di tutela, il contribuente (debitore) deve presentare una dichiarazione formale all’agente della riscossione (il concessionario, oggi Agenzia delle Entrate-Riscossione). È fondamentale rispettare il termine perentorio previsto dalla legge, a pena di decadenza dalla possibilità di avvalersi di questo strumento.

Il termine per la presentazione della dichiarazione è di 60 giorni dalla notifica del primo atto di riscossione utile o di un atto della procedura cautelare o esecutiva. Per “primo atto di riscossione utile” si intende, tipicamente, la cartella di pagamento stessa, oppure un avviso di intimazione. Per atti cautelari o esecutivi si intendono, ad esempio, un preavviso di fermo amministrativo, un preavviso di iscrizione ipotecaria, o un atto di pignoramento.

È importante notare che originariamente il termine era di novanta giorni, ma è stato ridotto agli attuali sessanta giorni dal Decreto Legislativo 24 settembre 2015, n. 159.

Quali sono i motivi tassativi per attivare questa procedura?

La dichiarazione del debitore non può basarsi su motivi generici di illegittimità della pretesa. Il comma 538 dell’articolo 1 della Legge n. 228/2012, come modificato dal D.Lgs. n. 159/2015, elenca tassativamente le cause che possono essere addotte. Il contribuente deve documentare che gli atti emessi dall’ente creditore prima della formazione del ruolo, o la successiva cartella di pagamento o l’avviso per i quali si procede, sono interessati da una delle seguenti circostanze:

• prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo;
• un provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore;
• una sospensione amministrativa comunque concessa dall’ente creditore;
• una sospensione giudiziale oppure una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’ente creditore, emesse in un giudizio al quale l’agente della riscossione non ha preso parte;
• un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell’ente creditore.

Il D.Lgs. n. 159/2015 ha eliminato la precedente lettera f) del comma 538, che consentiva di addurre “qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso”. Questa modifica ha ristretto notevolmente l’ambito delle contestazioni ammissibili con questa procedura, rendendola applicabile solo ai motivi specificamente elencati.

La dichiarazione deve essere specifica e corredata dalla documentazione probatoria idonea a dimostrare la fondatezza del motivo addotto; una mera affermazione non è sufficiente.

Se si riceve una cartella per una multa già pagata direttamente all’ente impositore (es. Comune) prima che il ruolo fosse formato, si rientra nel caso e) sarà necessario allegare la ricevuta del pagamento.

Cosa succede subito dopo aver presentato l’istanza?

L’effetto più immediato e significativo della presentazione della dichiarazione del debitore all’agente della riscossione è la sospensione automatica e immediata di ogni ulteriore iniziativa finalizzata alla riscossione delle somme iscritte a ruolo o affidate. Questa sospensione, prevista dal

comma 537, opera limitatamente alle partite (cioè ai singoli debiti) specificamente indicate dal debitore nella sua dichiarazione .

Dopo la presentazione della dichiarazione, la procedura, come delineata dal comma 539, prevede i seguenti passaggi:

1. l’agente della riscossione, entro i dieci giorni successivi alla data di presentazione della dichiarazione, la trasmette all’ente creditore unitamente alla documentazione allegata dal debitore. Lo scopo di questa trasmissione è permettere all’ente creditore di effettuare le proprie verifiche;
2. l’ente creditore, una volta esaminata la dichiarazione e la documentazione, deve comunicare l’esito dell’esame al debitore (tramite Posta Elettronica Certificata – PEC, se disponibile, o raccomandata con avviso di ricevimento). Contestualmente, deve informare l’agente della riscossione dell’eventuale provvedimento di sospensione o sgravio adottato, oppure confermare la legittimità del debito iscritto a ruolo, trasmettendo i relativi flussi informativi. Fino al momento in cui l’ente creditore comunica l’esito o fino al decorso del termine per l’annullamento automatico, resta sospeso anche il termine di prescrizione dell’azione di riscossione.

Cosa accade se l’ente creditore non risponde entro 220 giorni?

Se l’ente creditore

non invia la comunicazione sull’esito dell’esame e non trasmette i relativi flussi informativi all’agente della riscossione entro il termine di duecentoventi giorni dalla data di presentazione della dichiarazione del debitore all’agente stesso, le partite debitorie indicate nella dichiarazione sono annullate di diritto. Contestualmente, l’agente della riscossione è considerato automaticamente discaricato dai relativi ruoli e gli importi corrispondenti vengono eliminati dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore [SENTENZA del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto – Venezia num. 519 del 2024; Corte di Giustizia Tributaria di 2° grado della Lombardia, sentenza n. 4987/2022; Corte di Giustizia Tributaria di 1° grado di Milano, sentenza n. 297/2022; Corte di Giustizia Tributaria di 1° grado di Milano, sentenza n. 298/2022; Tribunale Ordinario Velletri, sez. L1, sentenza n. 1748/2017; Corte di Giustizia Tributaria di 1° grado di Vicenza, sentenza n. 47/2023; Corte di Giustizia Tributaria di 2° grado della Lombardia, sentenza n. 1532/2023; Cass. Civ., Sez. 5, N. 15873 del 06-06-2024; Cass. Civ., Sez. 5, N. 3064 del 01-02-2023].

L’annullamento “automatico” è quindi un effetto che la legge fa scaturire direttamente dal concorso di due condizioni: la presentazione di una valida dichiarazione da parte del debitore e l’inerzia qualificata (silenzio per 220 giorni) dell’ente creditore.

L’annullamento automatico per silenzio ha dei limiti?

Il Decreto Legislativo n. 159/2015 ha introdotto una precisazione fondamentale al comma 540, stabilendo che:

“L’annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538 ovvero nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito”.

Questo significa che l’annullamento automatico per il silenzio di 220 giorni dell’ente creditore si verifica solo ed esclusivamente se i motivi addotti dal debitore nella sua dichiarazione rientrano tassativamente in una delle cinque ipotesi previste dal comma 538 (lettere da a) ad e), dopo l’abrogazione della lettera f)). Se il contribuente ha presentato una dichiarazione per motivi diversi da quelli tassativi, il silenzio dell’ente non produrrà l’annullamento automatico. Inoltre, l’annullamento non opera se vi sono già altre forme di sospensione in corso (giudiziale o amministrativa) o una sentenza non definitiva che abbia già annullato il credito.

La giurisprudenza di legittimità (Corte di Cassazione) ha chiarito che il ruolo è annullato di diritto solo qualora i motivi posti a fondamento dell’istanza costituiscano cause potenzialmente estintive della pretesa tributaria, riconducibili alle ipotesi tassative del comma 538 [Corte d’Appello Milano, sez. LA, sentenza n. 1609/2021; Cass. Civ., Sez. 5, N. 30841 del 02-12-2024].

Posso presentare più volte la dichiarazione per lo stesso atto?

Per evitare un uso dilatorio o abusivo dello strumento, il D.Lgs. n. 159/2015 ha introdotto il comma 539-bis, il quale stabilisce che:

“La reiterazione della dichiarazione di cui al comma 538 non è ammessa e, in ogni caso, non comporta la sospensione delle iniziative finalizzate alla riscossione” [Cass. Civ., Sez. 5, N. 15873 del 06-06-2024].

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Una volta presentata la dichiarazione, quindi, non è possibile ripresentarla per le medesime partite.

Su chi ricade l’onere della prova in questa procedura?

L’onere della prova grava interamente sul debitore. Egli deve dimostrare di aver correttamente attivato la procedura, ossia di aver presentato una dichiarazione:

• tempestiva (entro i 60 giorni);
• completa di tutti gli elementi necessari;
• adeguatamente documentata a supporto del motivo addotto;
• basata su uno dei motivi tassativamente previsti dal comma 538.

Come evidenziato dalla Corte di Cassazione (sentenza n. 28354/2019, richiamata in varie pronunce successive) l’annullamento di diritto consegue solo se i motivi addotti dal contribuente sono effettivamente riconducibili alle cause di inesigibilità tipizzate dalla norma.