Multa in Ztl nulle: per la Cassazione, l'onere della prova è del Comune

L’amministrazione che sanziona un veicolo in Zona a Traffico Limitato deve dimostrare l’esistenza della delibera di Giunta che la istituisce.

Una vera e propria inversione dell’onere della prova che potrebbe ridisegnare il contenzioso sulle multeelevate per accesso non autorizzato nelle Zone a Traffico Limitato. Con una decisione destinata a fare giurisprudenza, la Corte di Cassazione ha stabilito un principio tanto semplice quanto dirompente: se il Comune sanziona un automobilista, deve essere in grado di dimostrare, carte alla mano, la legittimità dell’atto istitutivo della Ztl, ovvero la delibera di Giunta. Un principio che sposta il peso della dimostrazione dall’automobilista all’amministrazione, aprendo nuovi scenari per i ricorsi e imponendo un maggior rigore agli enti locali. La sentenza chiarisce che l’atto amministrativo di istituzione non è un dettaglio secondario, ma il fondamento stesso della sanzione.

La decisione della Suprema Corte nell’ordinanza 27175/2025

Il punto di svolta è contenuto nell’ordinanza 27175, depositata dalla Seconda Sezione della Corte di Cassazione in data 10 ottobre 2025. I giudici di legittimità hanno messo nero su bianco un principio fondamentale in materia di sanzioni amministrative legate alla circolazione stradale.

La massima è chiara: l’atto amministrativo con cui si istituisce una Ztl “costituisce atto presupposto della violazione del divieto che integra la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata”.

In termini più semplici, la delibera di Giunta non è un semplice pezzo di carta archiviato in municipio, ma è l’elemento costitutivo che rende illegale il transito di un veicolo in una determinata area. Di conseguenza, in un eventuale giudizio di opposizione a una multa, spetta all’amministrazione pubblica che ha emesso la sanzione l’obbligo di provare l’esistenza e la validità di tale delibera. Se il Comune non è in grado di fornire questa prova, viene a mancare il presupposto stesso della violazione contestata, e la multa non può reggere al vaglio del giudice.

La vicenda

La vicenda giudiziaria che ha portato a questa importante pronuncia ha origine dal ricorso presentato da una società a responsabilità limitata. L’azienda aveva ricevuto una multa perché un’auto a lei intestata era stata sorpresa a circolare all’interno di una Zona a Traffico Limitato.

Decisa a contestare la sanzione, la società ha presentato opposizione davanti al giudice di pace, sollevando una serie di eccezioni tecniche e di legittimità.

Tra i motivi del ricorso, l’azienda lamentava il difetto di prova circa la delega che il Prefetto avrebbe dovuto conferire al responsabile d’area, firmatario dell’ordinanza. Inoltre, veniva denunciata la nullità dell’ordinanza-ingiunzione a causa dell’omesso deposito della documentazione completa relativa all’infrazione.

Il punto focale della contestazione, però, era un altro: l’illegittimità del verbale stesso, poiché, secondo la tesi difensiva, la Ztl in questione doveva essere istituita attraverso una specifica delibera della Giunta comunale e non, come apparentemente avvenuto, con una semplice ordinanza sindacale.

Il doppio grado di giudizio e l’errore del tribunale

Il percorso legale per la società si è rivelato inizialmente in salita. Sia il giudice di pace in primo grado, sia il tribunale in appello, hanno respinto le ragioni dell’opponente. In particolare, il tribunale ha confermato la sentenza di primo grado rigettando la censura relativa all’illegittimità dell’atto istitutivo della Ztl.

La motivazione del giudice d’appello si basava su un’interpretazione restrittiva delle competenze: secondo il tribunale, eventuali profili di invalidità di un provvedimento amministrativo come quello che istituisce una Ztl avrebbero dovuto essere fatti valere in una sede diversa, ovvero davanti al giudice amministrativo (Tar e Consiglio di Stato).

In pratica, il tribunale ha ritenuto di non avere il potere di esaminare la legittimità dell’atto presupposto, confinando la sua valutazione alla sola violazione del codice della strada. Questa interpretazione, di fatto, costringeva il cittadino sanzionato a intraprendere un separato e più complesso giudizio amministrativo per contestare la validità della Ztl, anziché poterlo fare direttamente nel corso dell’opposizione alla multa.

Il potere del giudice ordinario di disapplicare l’atto illegittimo

È proprio su questo punto che la Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione. Accogliendo il ricorso della società, la Suprema Corte ha censurato la violazione del principio dell’

Questo perché ciò che è in contestazione è il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme se non nei casi espressamente previsti dalla legge. In questo contesto, il giudice ordinario ha il pieno potere di “sindacare incidentalmente”, ai soli fini della “disapplicazione”, gli atti amministrativi che costituiscono il fondamento della pretesa sanzionatoria del Comune.

Ciò significa che il giudice dell’opposizione alla multa non solo può, ma deve valutare la legittimità della delibera di Giunta che istituisce la Ztl. Se ritiene che tale atto sia illegittimo, può “disapplicarlo”, ovvero considerarlo privo di effetti per il caso specifico che sta giudicando, con la diretta conseguenza di annullare la multa che su di esso si fondava.

Il tribunale, pertanto, non poteva sottrarsi a questa valutazione come invece aveva fatto. La Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha disposto il rinvio della causa allo stesso tribunale, in diversa composizione, che dovrà ora riesaminare il caso attenendosi al principio di diritto enunciato, verificando se il Comune sia in grado di provare la legittima istituzione della Ztl tramite l’apposita delibera di Giunta.