Accesso agli atti amministrativi: come funziona e chi può chiederlo?

L’amministrazione pubblica non è più un castello chiuso e inaccessibile. Già nel 1908, il socialista Filippo Turati la immaginava come una “casa di vetro”, un simbolo di apertura e controllo da parte dei cittadini. Questa idea è diventata legge. Con l’adozione delle norme sull’accesso ai documenti (Capo V, L. n. 241/1990), abbiamo detto addio a un sistema basato sul segreto d’ufficio. Quello che una volta era la regola (la segretezza) oggi è diventato l’eccezione (art. 28, L. n. 241/1990). La

trasparenza è il nuovo principio generale, un pilastro che deriva direttamente dalla Costituzione (principi di legalità, imparzialità e buona amministrazione). Capire come funziona l’accesso agli atti amministrativi e chi può chiederlo? è fondamentale, perché il panorama si è evoluto e oggi esistono ben tre modi diversi per “guardare dentro” la PA.

Come funzionava il primo accesso agli atti (L. 241/1990)?

La prima, storica forma di accesso è quella “documentale” (artt. 22 e ss., L. n. 241/1990). Questa non è una richiesta che può fare chiunque per semplice curiosità. La legge la accorda solo a chi ha un

motivato interesse legato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. L’istante deve, quindi, avere una posizione diversa da quella della generalità dei cittadini: deve essere portatore di un interesse individuale qualificato, che sia diretto, concreto ed attuale. Questo interesse deve essere collegato al documento che si vuole visionare. In pratica, si chiede di esaminare il documento amministrativo e di estrarne copia (art. 25).

Perché devo motivare la richiesta di accesso documentale?

L’obbligo di motivare la richiesta è fondamentale in questa tipologia di accesso. L’istanza non può essere vaga. Deve spiegare le finalità della richiesta in modo puntuale e specifico

, magari allegando documentazione che la supporti (ex multis, Cons. Stato, V, 4 agosto 2010, n. 5226; V, 25 maggio 2010, n. 3309).

Questo serve all’amministrazione per verificare se la richiesta è ammissibile e se l’interesse del richiedente prevale su eventuali interessi contrapposti (come la privacy di altri). Soprattutto, questa richiesta non deve mai essere preordinata a un controllo generalizzato dell’attività della pubblica amministrazione.

Un cittadino non può chiedere “tutte le licenze edilizie del 2024” (controllo generalizzato). Ma può chiedere “la licenza edilizia del mio vicino, perché sospetto violi le distanze legali e devo tutelare la mia proprietà” (interesse diretto e concreto).

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Quali documenti la PA può rifiutarsi di mostrare?

Il diritto non è assoluto. L’accesso documentale (L. n. 241/1990) ha dei limiti precisi (art. 24). L’amministrazione deve negare l’accesso se questo pregiudica interessi superiori, come:

• la sicurezza pubblica e la difesa nazionale;
• le relazioni internazionali;
• la politica monetaria e valutaria;
• l’ordine pubblico e la prevenzione della criminalità;
• la riservatezza di terzi (persone, gruppi o imprese).

Quanti tipi di accesso agli atti esistono oggi?

Le modifiche normative successive hanno rafforzato la trasparenza dell’azione pubblica, con l’obiettivo di aumentare la circolazione delle informazioni e promuovere il controllo dei cittadini. Questo percorso ha visto due tappe fondamentali. Prima, il

D.Lgs. n. 33/2013 (Testo Unico Trasparenza) ha introdotto l’accesso “civico”. Poi, il D.Lgs. n. 97/2016 ha potenziato questo strumento, introducendo l’accesso “generalizzato”. Di conseguenza, oggi nel nostro ordinamento esistono tre diverse possibilità di accesso:

• l’accesso documentale (L. n. 241/1990);
• l’accesso civico semplice (art. 5, comma 1, D.Lgs. n. 33/2013);
• l’accesso civico generalizzato (art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 33/2013).

Cos’è l’accesso civico semplice (D.Lgs. 33/2013)?

L’accesso civico semplice (art. 5, co. 1, D.Lgs. 33/2013) è un rimedio all’inosservanza della PA. La legge impone alle amministrazioni di pubblicare sui loro siti (nella sezione “Amministrazione Trasparente”) una serie di documenti, informazioni e dati (ad esempio, bilanci, bandi di gara, incarichi dirigenziali). Se la PA

omette questa pubblicazione, “chiunque” ha il diritto di richiederla. È un’espressione del controllo sociale. A differenza dell’accesso documentale, l’istante non deve dimostrare nessun interesse personale ed è esonerato dall’onere di motivare la richiesta, proprio perché chiede documenti che la PA avrebbe dovuto già rendere pubblici.

Cos’è l’accesso civico generalizzato (FOIA)?

Questo è il livello massimo di trasparenza, introdotto nel 2016 (art. 5, co. 2, D.Lgs. 33/2013). Questo diritto assicura a “chiunque” di accedere a dati e documenti detenuti dalla PA che siano ulteriori rispetto a quelli oggetto di obbligo di pubblicazione. In pratica, si può chiedere (quasi) tutto. Anche in questo caso, l’accesso

non è condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti e non va motivato. Lo scopo, come chiarisce la legge, è quello di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico’’.

Ci sono limiti all’accesso civico generalizzato?

Anche questa forma di accesso, che è molto ampia, incontra un vincolo: l’osservanza delle restrizioni previste dall’art. 5-bis del D.Lgs. n. 33/2013. L’amministrazione può negare l’accesso se ciò è necessario per salvaguardare interessi pubblici (come la sicurezza pubblica o nazionale, la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali) oppure per tutelare specifici interessi privati (come la

protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza, o gli interessi economici e commerciali di un’azienda).

Cosa succede se la PA non risponde alla mia richiesta?

La tutela in caso di rifiuto o silenzio è una differenza chiave tra le varie forme di accesso.

Accesso documentale (L. 241/1990)

Se la PA non risponde entro 30 giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. Si forma il cosiddetto silenzio-rigetto (art. 25, co. 4). A questo punto, l’unica strada è fare ricorso al tribunale (TAR).

Accesso civico (semplice e generalizzato)

Se la PA nega l’accesso (totalmente o parzialmente) o non risponde entro 30 giorni, non si forma il silenzio-rigetto. Il cittadino ha una possibilità in più: può presentare un’istanza di

riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (il RPCT) di quell’ente, il quale deve pronunciarsi con un provvedimento motivato entro venti giorni.

Come funziona il ricorso al TAR per l’accesso agli atti?

Se la PA nega l’accesso (o si forma il silenzio-rigetto nel caso della L. 241), il cittadino deve rivolgersi al Giudice Amministrativo. La materia è di giurisdizione esclusiva (art. 133, co. 1, lett. a), n. 6) del Codice del Processo Amministrativo). Il procedimento è molto rapido (art. 116 c.p.a.):

• il ricorso al TAR (Tribunale amministrativo regionale) deve essere attivato entro trenta giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio, altrimenti si decade dal diritto.
• il giudizio si svolge “in camera di consiglio” (art. 87 c.p.a.), il che significa che tutti i termini processuali sono dimezzati per garantire velocità (salvo la notifica iniziale del ricorso).
• il processo si conclude, di norma, con una sentenza semplificata, sempre nell’ottica della celerità.

Posso chiedere l’accesso se ho già una causa in corso?

La legge prevede anche la possibilità di chiedere l’accesso ai documenti quando si ha già un altro giudizio in corso davanti al Giudice Amministrativo (art. 116 c.p.a.). L’istanza di accesso può essere proposta in corso di causa, depositandola presso la segreteria della sezione a cui è assegnato il ricorso principale. È necessario, però, notificare l’istanza sia all’amministrazione che detiene i documenti, sia agli eventuali controinteressati(cioè altri soggetti che potrebbero essere danneggiati dall’accesso). Il giudice, dopo aver valutato se i documenti sono inerenti e rilevanti per la causa principale, può ordinare alla PA di esibirli tramite un’ordinanza istruttoria, oppure può decidere sull’istanza con un’ordinanza separata o direttamente con la sentenza che definisce il giudizio.