Abuso edilizio: quando si prescrive?
Quali sono i termini di prescrizione del reato di abuso edilizio e della sanzione amministrativa? Entro quanto tempo il Comune può ordinare la demolizione?
Una costruzione abusiva, ossia costruita senza titolo edilizio (permesso di costruire o segnalazione certificata che sia) dà luogo contemporaneamente tanto ad un reato (abuso edilizio) quanto ad un illecito amministrativo. Il reato è soggetto a prescrizione nei termini che a breve diremo, mentre invece l’illecito amministrativo non si prescrive mai. Ne consegue che il Comune potrebbe ordinare la demolizione del manufatto abusivo (si tratta, infatti della sanzione a carattere amministrativo), mentre diversa risposta potrebbe essere data da un punto di vista penalistico, essendo probabile che, dopo il decorso di un determinato periodo di tempo, il reato si estingua.
Ebbene, il calcolo della prescrizione di un reato deve tener conto di diverse variabili: orientativamente, possiamo dire che ogni reato si prescriva in un tempo pari alla pena detentiva massima prevista per esso e, comunque, mai prima dei sei anni, se si tratta di delitti, o dei quattro, se si tratta di contravvenzione. A ciò si aggiungono le eventuali interruzioni, che fanno slittare il termine un po’ più in avanti. Con questo articolo vedremo quando si prescrive un abuso edilizio.
Indice
Reato di abuso edilizio: com’è punito?
L’abuso edilizio è un
- l’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalla legge, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
- l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione;
- l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta la lottizzazione abusiva dispone anche la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite.
Equiparata all’assenza di un titolo edilizio è l’assenza della
Abuso edilizio: quando si prescrive?
Abbiamo spiegato cos’è l’abuso edilizio e come viene punito dalla legge: come visto nel paragrafo precedente, la pena può consistere in una semplice ammenda oppure nell’arresto, a seconda della gravità dell’opera realizzata. Capirai bene, infatti, che una cosa è costruire senza avere alcun titolo edilizio, un’altra è discostarsi di poco dalle prescrizioni in esse contenute.
Veniamo al punto cruciale dell’articolo: quando si prescrive l’abuso edilizio? Ebbene, poiché trattasi di semplice contravvenzione e non di delitto, l’abuso edilizio si prescrive:
- in quattro anni dal compimento dell’illecito se, da tale momento, non ci sono stati atti interruttivi della prescrizione (cosiddetta prescrizione breve);
- in cinque anni dal compimento dell’illecito (cosiddetta prescrizione ordinaria) se c’è stato un atto interruttivo come, ad esempio, il decreto di citazione a giudizio, l’interrogatorio innanzi al pubblico ministero, la decisione sulla richiesta di archiviazione, ecc. [2]).
Abuso edilizio: da quando decorrono i termini per la prescrizione?
Detto dei
Nel caso dell’abuso edilizio, invece, la questione è un po’ particolare: ed infatti, chi costruisce un’opera in assenza o difformità del titolo edilizio commette un’azione che, visibilmente, dura nel tempo. Se costruisci un castello in pieno centro storico senza rispettare le norme urbanistiche ed edilizie, l’opera rimarrà là a lungo, dimostrazione visibile del tuo illecito. Come funziona in questi casi? Da quando decorrono i termini per la prescrizione dell’abuso edilizio?
Di solito nel caso di abuso edilizio si ha sempre un accertamento e sequestro: in questa ipotesi, è da tale momento che iniziano a decorrere i suddetti termini. Se invece viene fatto un controllo senza tuttavia apposizione di sigilli, il reato si considera permanente, per cui perdura fino alla sentenza di primo grado. In tal caso, dunque, la prescrizione è di cinque anni dalla sentenza di primo grado.
Di conseguenza, si avranno queste due situazioni:
- se l’autorità è intervenuta (eventualmente su segnalazione di terzi) ad accertare l’abuso e a porre sotto sequestro la costruzione abusiva, allora i termini di prescrizione decorrono da questo momento;
- se, al contrario, l’autorità ha effettuato i controlli ma nessun sigillo viene apposto, la prescrizione decorre solamente dalla sentenza di primo grado.
Come funziona la prescrizione se non ci sono controlli?
Un’ulteriore ipotesi è quella in cui sull’opera abusiva non vi siano né sequestri né controlli; in pratica, l’abuso edilizio non è accertato. I casi sono frequentissimi: l’Italia è piena di vecchie abitazioni costruite in spregio alla normativa edilizia. Come funziona la prescrizione in queste ipotesi?
Mettiamo che Tizio compia oggi un abuso edilizio e nessuno se ne accorge; tra 50 anni, il vicino invidioso fa una segnalazione alle autorità dell’opera abusiva in questione. In tal caso inizia il procedimento penale, e se Tizio riesce a dimostrare che il manufatto è stato costruito 50 anni fa, per lui scatterà la prescrizione.
Ed infatti, secondo la Corte di Cassazione, il momento in cui si consuma il reato di abuso edilizio ha inizio con l’avvio dei lavori e perdura per tutto il tempo di realizzazione, sino all’effettiva cessazione dell’attività edificatoria abusiva. Inoltre, secondo la Cassazione, la cessazione di tale attività abusiva si avrà con l’ultimazione dei lavori per completamento dell’opera. È da tale momento che decorrono i termini se non interviene l’autorità.
In sintesi, quindi, se l’autorità competente non effettua né controlli né sequestri, il termine di prescrizione decorre dal momento in cui l’opera abusiva si è conclusa. Ovviamente, se l’abuso è stato commesso non realizzando una nuova opera, bensì mutando illecitamente la destinazione di una già esistente, il termine di prescrizione decorrerà dal momento in cui i lavori di mutamento di destinazione sono terminati.
Natura dell’abuso edilizio
Come anticipato nei primi paragrafi di questo articolo, l’abuso edilizio è un reato contravvenzionale. Cosa significa? Vuol dire che, rispetto ai delitti, si tratta di un illecito penale meno grave, punito con pene più ridotte. Per farti un esempio concreto, nessuna contravvenzione potrà mai essere punita con l’ergastolo, né tantomeno con una pena detentiva che superi i tre anni: tanto è, infatti, la durata massima dell’arresto.
L’abuso edilizio è altresì una contravvenzione a forma libera, in quanto può essere realizzata attraverso qualunque condotta diretta alla realizzazione di opere edili difformi alla normativa vigente. Pertanto, un’opera potrà essere abusiva in migliaia di modi diversi.
Può commettere il reato di abuso edilizio il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore; oltre ad essi, possono essere considerati responsabili anche coloro che, pur non rivestendo nessuna di tali qualifiche, abbiano contribuito con la loro condotta alla consumazione del reato e, pertanto, alla realizzazione dell’opera edilizia abusiva [3]: ad esempio, l’esecutore materiale dei lavori, anche se muratore od operaio, o il proprietario o il comproprietario, non formalmente committente delle opere abusive, avendo lo stesso un potere di veto sull’esecuzione di opere non assentite sull’area in comunione.
Illecito amministrativo e ordine di demolizione
Come detto nell’introduzione, l’abuso edilizio costituisce parallelamente non solo un reato, ma anche un illecito amministrativo che può portare anche alla demolizione dell’opera, ma non certo alla sanzione penale. Con riferimento all’illecito amministrativo, la prescrizione non scatta mai: per giurisprudenza costante, infatti, l’esercizio dei poteri amministrativi repressivi in materia di abusi edilizi non incontra alcun termine di decadenza o di prescrizione [4].
Ne discende che l’irrogazione della sanzione amministrativa della demolizione di opere abusive non incontra limiti di prescrizione e, quindi, una volta che venga accertata l’esistenza dell’opera abusiva, è legittima l’adozione del
In tali evenienze si esige, però, che l’amministrazione comunale dia conto puntualmente delle ragioni di pubblico interesse che depongono per la demolizione del fabbricato, diverse da quelle finalizzate al mero ripristino della legalità, tenendo peraltro in debita considerazione gli interessi privati maturati nel frattempo. Il decorso del tempo, in altri termini, oltre a produrre gli effetti che l’ordinamento riconosce e consacra dando vita a istituti ampiamente disciplinati in ogni settore del diritto, ivi compreso l’ordinamento amministrativo, determina l’esigenza di motivare in modo più forte i provvedimenti di natura repressiva
Secondo il Consiglio di Stato, l’ordine di demolizione, per quanto legittimo a fronte di un’opera abusiva, deve essere sufficientemente motivato, soprattutto nel caso in cui il manufatto costruito in spregio alle norme urbanistiche ed edilizie abbia visto la luce molto tempo addietro, creando così nel cittadino un legittimo affidamento circa la permanenza dell’opera stessa [7].
Quando non è reato costruire senza permessi?
Eccezionalmente, realizzare un manufatto senza seguire le regole prescritte dall’ordinamento può non costituire abuso: ciò accade quando la costruzione può essere definita come precaria. Un’opera è precaria quando è temporanea, destinata ad essere rimossa: è il caso, ad esempio, di un piccolo locale adibito a ricovero temporaneo degli attrezzi necessari per alcuni lavori in corso.
Secondo la legge, in particolare, le opere precarie sono quelle volte a soddisfare esigenze temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni, previa comunicazione di avvio lavori all’amministrazione comunale [8].
Secondo la Corte di Cassazione [9], un’opera precaria, se oggettivamente tale, non necessita di alcun titolo edilizio per essere costruita, purché sia realizzata per soddisfare reali esigenze temporanee. Per un maggiore approfondimento su questo tema si rinvia alla lettura di questo articolo.