Cos’è la riserva di legge?
Spiegazione della Costituzione italiana: perché e come funziona la riserva di legge.
Quando si legge la Costituzione italiana ci si accorge che, molto spesso, i padri costituenti, anziché regolare concretamente determinate materie, hanno preferito affidare tale compito al legislatore: il Parlamento o (nel caso del decreto legge e del decreto legislativo) il Governo. Questo “rinvio” si definisce «riserva di legge». Ma cerchiamo, più nel dettaglio, di comprendere cos’è la riserva di legge e come funziona.
Indice
Cos’è la riserva di legge?
Partiamo innanzitutto da qualche esempio. L’
Ed ancora l’articolo 14 della Costituzione: «Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge». Anche qui, ancora una volta, si scarica la patata bollente sul legislatore. Ecco, questi sono degli esempi di
A che serve la riserva di legge?
La Costituzione è piena di rimandi alla legge. Sembra quasi che i Padri costituenti non abbiano voluto affrontare di proposito il problema della disciplina di numerose questioni. Ma che senso ha – ci si potrà chiedere – che la Costituzione rinvii a un ulteriore atto? Non lo si poteva fare direttamente, non poteva cioè la legge disciplinare la materia senza bisogno che glielo imponesse la Costituzione? Una norma che contiene un semplice rinvio non ha alcun contenuto percettivo e, quindi, è una “non-norma”.
In realtà, lo scopo della Costituzione era ben diverso e molto più importante di quanto si potrebbe, a prima vista, pensare. Si voleva cioè evitare che argomenti di tale importanza fossero lasciati alla discrezionalità degli organi amministrativi, della polizia ad esempio, o delle direttive ministeriali o governativa. Insomma, si voleva evitare il ripetersi dell’esperienza del fascismo dove un ministro qualsiasi o il capo dell’esecutivo avrebbero potuto calpestare i diritti dei cittadini.
Quali sono le caratteristiche della riserva di legge?
Da quanto visto si possono trarre alcune importanti considerazioni.
La prima: la riserva di legge riguarda solo le norme costituzionali
La seconda conseguenza: la riserva di legge si riferisce non solo alla legge del Parlamento ma anche a quella del Governo, ossia al decreto legge e al decreto legislativo. Questi ultimi infatti, pur essendo atti dell’Esecutivo, restano comunque soggetti al controllo del Parlamento, con la legge di conversione (nel caso del decreto legge) o la legge delega (nel caso del decreto legislativo).
La terza: la presenza della riserva di legge impone che la disciplina generale sia regolamentata da una legge, ma nulla toglie – come vedremo meglio nel successivo paragrafo – che, per la definizione dei dettagli più tecnici, la legge rinvii a sua volta a un atto amministrativo come, ad esempio, un decreto ministeriale.
La quarta: la riserva di legge non può essere assolta con leggi regionali ma solo statali.
Quanti tipi di riserva di legge esistono?
Si possono distinguere diverse forme di riserva di legge. C’è:
- la riserva di legge assoluta, che esclude la possibilità di regolare certe materie con fonti del diritto di grado secondario (decreti ministeriali, regolamenti, ecc.), riservando tale disciplina alla legge o ad atti aventi forza di legge (decreto legge e decreto legislativo);
- la riserva di legge relativa, in base alla quale l’intervento della legge è previsto solo per definire le caratteristiche fondamentali della disciplina, lasciando spazio alle fonti secondarie di intervenire per la normativa di dettaglio;
- la riserva di legge costituzionale quando la materia è affidata solo a leggi costituzionali (ad es, art. 71, 116, 132, 137 Cost.). In tal caso, la riserva di legge è sempre assoluta;
- la riserva di legge formale, quando si riferisce solo alla legge formale, approvata dal Parlamento, e non anche agli atti equiparati (decreti legge e legislativi) o alla legge regionale (ad es. articoli 77 e 78);
- la riserva di legge rinforzata, quando la Costituzione, nel riservare la materia alla legge, fissa ulteriori limiti che riguardano il contenuto (es. l’art. 16 permette al legislatore di porre dei limiti alla libertà di circolazione, ma solo con norme che dispongano «in generale per motivi di sanità o di sicurezza») o quando è richiesto un particolare procedimento (es. rapporti tra Stato e Chiesa);
- la riserva di legge implicita, quando non è espressamente prevista dalla Costituzione (ad esempio, l’articolo 72, nel riservare alcune leggi al procedimento ordinario, a maggior ragione vuole escludere dall’ambito delle materie da esse disciplinate interventi di fonti secondarie).
Alcune informazioni sulla riserva di legge
Secondo un’opinione largamente accettata in dottrina, dalle riserve di legge devono intendersi escluse soltanto le fonti secondarie, vale a dire i regolamenti governativi, e non anche gli atti con forza di legge (decreti-legge e decreti legislativi), i quali sono in grado di intervenire anche nelle materie coperte da riserva.
Secondo alcuni, tuttavia, l’idea che il Governo, senza confronto con le minoranze e senza dibattito parlamentare, possa intervenire, adottando atti aventi forza di legge, in materia di diritti fondamentali, sia assolutamente inaccettabile, perché in contrasto con la ratio stessa della riserva che risiederebbe:
- nel carattere rappresentativo di tutte le forze (comprese le minoranze) dell’organo che adotta la legge (il Parlamento);
- nella pubblicità legata al procedimento legislativo, che permette all’opinione pubblica di realizzare gli orientamenti delle diverse forze politiche.
È stato evidenziato come l’istituto della riserva di legge sia già da tempo oggetto di trasformazione per effetto di due differenti processi che stanno trovando applicazione nell’ambito del nostro ordinamento:
- la delegificazione, vale a dire il trasferimento al Governo della competenza a disciplinare materie ricorrendo alla normativa regolamentare, al fine di snellire i lavori parlamentari e di velocizzare la regolamentazione statale (legge Bassanini);
- il decentramento amministrativo, cioè il trasferimento di funzioni dallo Stato agli enti locali, che sposta la competenza della loro disciplina, almeno in parte, dalla fonte primaria (legge e atti aventi forza di legge) alla fonte secondaria (regolamenti comunali o provinciali), giacché i Comuni e le Province hanno soltanto competenza regolamentare e non legislativa.